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一叶知秋:冯兴元的博客

有关中国经济与社会发展的观察与分析

 
 
 

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关于我

冯兴元,1965年出生于浙江省,现任中国社科院农村发展研究所副研究员,中国社会科学院研究生院副教授,德国维藤大学德中管理学院研究员,九鼎公共事务研究所研究员,华人哈耶克学会成员,天则经济研究所特约研究员,九三学社中央农林委委员,九三学社北京社会与法制委员会委员,欧洲研究会会员,欧洲研究会德国分会会员,北京朝阳区政协委员,《西方现代思想丛书》共同主编,《秩序理论与经济学丛书》主编,《奥地利学派丛书》共同主编。专业方向为经济学(金融学、财政学方向)。

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主体功能区建设:又一场产权大破坏?  

2011-02-15 21:49:58|  分类: 随笔 |  标签: |举报 |字号 订阅

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    国家的空间规划很重要,但是如果过于细化与刚性,相当于在空间上把经济活动泛计划化,就堵死很多地方的经济发展出路。主体功能区规划就是一种空间规划,适用于同样的逻辑。很简单的一个例子是,如果主体功能区规划出台较早,比如在1978年,估计浙江、福建和广东沿海就被政府框定为农产品主产区、限制开发区和禁止开发区。这样一来,就很难想象它们会成为当前的全国轻工业制造和轻工产品集散重地。也很难想象苹果公司会把苹果手机下单在广东生产,并行销全球。
       
据一位所谓权威人士解释,"一定的国土空间具有多种功能,但必有一种主体功能。"问题是,主体功能区规划中的国土空间主体功能的定位,往往是一定终身,带有强烈的整体建构特征,但是缺乏为在空间上的经济活动留出演化的余地。而且,主体功能区建设很容易变为用行政区来替代经济区,而经济区是经济活动在空间上演化的结果,行政区的划定往往带有政府自由裁量的特征,会切割经济区,使得经济区碎块化。其结果是经济行政化,而我们市场经济体制建设的方向则是经济市场化。
   
重庆市是全国第一个划定并对外公布主体功能区划的地区。根据重庆市发展改革委发布的《重庆市2011年发展改革白皮书》,重庆全市主体功能区规划已编制完成并上报,辖区内重点开发区面积为2.9万平方公里,占全市辖区比例为35.22%;限制开发区面积为4.54万平方公里,占全市辖区比例为55.07%;禁止开发区面积0.8万平方公里,占全市辖区面积比例为9.71%。也就是说,一共64.78%的全区面积被列为限制或者禁止开发区域。
       
重庆市确定了这么大比例的限制或者禁止开发区域,到底意味着什么?它意味着这些区域的大量百姓的经济开发权被限制或者剥夺,其背后是其产权被限制或者剥夺。为什么会如此?这是因为我国现阶段的主体功能区规划是与民众的意愿不相关的,限制民众的发展需要,就是剥夺或破坏私人或者集体产权。可以说,当前的主体功能区规划是建立在系统性限制或者剥夺私人产权和集体产权的基础上的。而农村集体产权实际上对外边界清晰,是集体成员私人共有的。而且如果进行产权以家庭或者个人为单位的量化和股份制改造,那么属于实际上就属于家庭所有和私人所有,或者使用权永续化,相当于私有。
   
其实,主体功能区自上而下制定,需要与地方参与式区域规划相结合。而后者是自下而上制定的,是参与式的。各种利益相关者为了维护各自的利益,并考虑共同的利益,才愿意和有必要直接或者间接参与到区域规划当中来。而且,区域规划的制定又是需要与各地市县的同样是自下而上制定的发展规划相协调。这种自上而下的空间规划和由下而上区域规划相结合,在德国叫做"对流"原则。我国无论是主体功能区规划还是区域规划,都只代表自上而下的规划方式,而缺乏自下而上的参与式规划作为维护私人和集体产权的基础。。
       
我国的《全国主体功能区规划》里规定了大量的财政转移支付和其他各种政策措施,这更是容易固化划定主体功能区的静态功能,强调实现静态的经济与社会效率,但忽视了经济行为主体的适应性,从而忽视了动态的经济与社会效率。
   
此外,主体功能区规划试图通过结合国家的转移支付制度来终结唯GDP考核指标体系。这种做法会使得各地政府过度依赖中央的转移支付,缺乏地方自主性,最终影响地方的经济与社会的健全发展。中外经验表明,一个地方如果过去依赖"发展援助",大多是永远是"欠发达"地区。实际上我们需要通过促进各地的自主治理,参与性决策以及预算透明度,由各地民众自发确立各地政府的考核体系,自主确定GDP指标在考核指标体系中的权重。
   
值得注意的是,中央的大多数转移支付将会按照与地方政府讨价还价的结果来确定。它们倾向于是对地方政府的补偿,而不是对受损当事人个人的补偿。对于后者的补偿本来是需要按照其产权受损害的程度根据正当程序提供充分补偿。而当前的情况是资金转移支付到政府,受损当事人很可能得不到充分补偿。而且,根据我国历史上的习惯做法,中央政府一般不会对地方政府提供充分补偿,更不用说地方政府转手对本地受损者提供充分补偿。这里值得注意的一个问题是:主体功能区建设是否成为继我国大规模征地运动之后的另一场产权大破坏运动?

  

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