注册 登录  
 加关注
   显示下一条  |  关闭
温馨提示!由于新浪微博认证机制调整,您的新浪微博帐号绑定已过期,请重新绑定!立即重新绑定新浪微博》  |  关闭

一叶知秋:冯兴元的博客

有关中国经济与社会发展的观察与分析

 
 
 

日志

 
 
关于我

冯兴元,1965年出生于浙江省,现任中国社科院农村发展研究所副研究员,中国社会科学院研究生院副教授,德国维藤大学德中管理学院研究员,九鼎公共事务研究所研究员,华人哈耶克学会成员,天则经济研究所特约研究员,九三学社中央农林委委员,九三学社北京社会与法制委员会委员,欧洲研究会会员,欧洲研究会德国分会会员,北京朝阳区政协委员,《西方现代思想丛书》共同主编,《秩序理论与经济学丛书》主编,《奥地利学派丛书》共同主编。专业方向为经济学(金融学、财政学方向)。

网易考拉推荐

以分税制改革推动中国政府体制转型  

2010-05-14 10:02:01|  分类: 默认分类 |  标签: |举报 |字号 订阅

  下载LOFTER 我的照片书  |

 ●嘉宾简介

  冯兴元现任中国社科院农村发展研究所研究员,中国社会科学院研究生院教授,德国维藤大学德中管理学院研究员。担任《秩序理论与经济学丛书》主编,《西方现代思想丛书》共同主编,《奥地利学派丛书》共同主编。

  审视分税制改革的后遗症

  南方都市报:现在回头看,1994年进行的分税制改革更像是一个半拉子工程:当时只是明确了中央和各省之间财权或者说是税收的分享比例,事权却没有界定清楚,事权和财权不匹配,而中国这种大一统的垂直型行政管理体制,又导致上一层级政府很容易把很多事权、很多支出责任推给下一级政府。所以你会看到在2000年的时候,大量的学术文章都在讨论地方政府的财政破产问题。地方政府及其部门也搞了很多非规范的收费项目,在90年代也搞了所谓的“全民创收”,带来了大量的腐败和政企不分问题,也与此息息相关。后来地方政府找到了“土地财政”的出口。1997年中国开启了住房信贷,1998年住房福利制度改革,这时候地方政府突然看到一个现金流,就是土地可以卖钱了。最先是大连,青岛等搞的“城市运营”计划,以及上海浦东的“两岸一江”规划,此后迅速被全国复制,但现在看这种“寅吃卯粮”的模式很难持续下去。这使我们不得不重新回头来审视当年的分税制改革。

  冯兴元:1992年部分地方搞分税制试点,1994年正式搞分税制财政管理体制改革。分税制名字好听,大家原来以为是财政分权了,与国外接轨了,实际结果是财政集权。当时的目标也是两个提高,提高财政收入在国内生产总值中的比重,提高中央财政占财政总收入中的比重。改革的主要着眼点是增强中央政府的宏观调控能力,明确中央和地方的财力分配关系,将税种统一划分为中央税、地方税和中央地方共享税,分设中央和地方税务局,由此建立中央和地方之间的分税制财政管理体制。这就是分税制财政管理体制的名称由来。根据国务院的要求,各省要根据决定制定对所属市、县的财政管理体制。因此,各级地方政府基本上参照上级政府的做法,与下级政府划分收入,主要采取分税制、分成制或其两者的混合体制,部分仍为包干制,少数为统收统支体制,最近很多地方,尤其是乡镇,还搞了统收统支体制。其中分税制、分成制,或者两者的混合体制,无论如何都或多或少留有包干制这种旧体制成分。

  当时各级地方政府基本上参照中央对地方体制的做法,从地方集中税收收入(浙江省除外)。这样一种自上而下推行的分税制财政管理体制改革,为上级政府集中下级政府的财政收入提供了制度化的路径。也就是说,这种财权向上集中的思维不仅在中央政府层面,而在省、市、县层面都形成了从下级政府集中资金的思维逻辑。由此导致提供公共产品与服务的事权不断下移,而财权不断上收,县乡级政府的财权和事权日益背离,很大程度上加剧了其财政困难。

  南方都市报:当时为什么搞分税制改革,其实很大程度上是因为80年代搞的的财政包干制度使中央财政的提取能力下降了。中央政府与地方政府的博弈中,中央政府越来越没钱了,地方政府却越来越有钱了,当时的珠三角等地的地方政府与中央政府的谈判能力在增强,而在这种大一统的行政体制架构下,最让人担心的就是“诸侯经济”,所以当时的胡鞍钢他们就急了,在《中国国家能力报告》中就提出,这样下去怎么行?

  冯兴元:当时地方政府收税,中央政府不独立收税,根据包干制,地方政府扣掉上交中央的,剩下的归自己。在这种制度安排下,地方政府完全可以少收税,多收费,因为收的费都是地方的。甚至一些地方让企业自己承担公共基础设施建设,比如企业自己门前的公路,由企业自己修好,而政府则是答应企业少纳税。

  在这种包干制下,地方政府与中央政府博弈,双方的信息是不对称的,地方政府有信息优势。中央尽管每隔几年要修改一次承包额度,根据情况不断地上调地方上交中央的比例、基数,但还是搞不定地方政府。这就是你所说的地方政府预算外收入的比例越来越高,甚至还敛取有大量不合法的制度外收入,地方政府越做越强,越做越有钱,就出现了所谓的“诸侯经济”。

  当时诸侯经济确实存在,但是诸侯经济不一定就是不好的经济,虽然地方保护主义就是不好的一面,但诸侯经济也有其好的一面。地方政府的竞争就是“中国奇迹”发生的一个原因。王绍光、胡鞍钢他们的报告有一个问题,他们假设地方政府是“恶”的,即自利取向的,中央政府是“善”的,即利他取向的。但无论是地方政府还是中央政府,都有扩权逐利的内在冲动,主要还是内部制衡和外部约束机制缺失的问题。也就是说,他们应该假设两者都是“恶”的,然后考虑我国所需要的政府权力制衡规则。他们当时认为,如果让地方政府这么做下去的话,那么中国就会像南斯拉夫那样解体。事实上不能这么看,如果真的导致解体的话,那是军事上出问题,中央政府只要能养得住和控制住军队,能够掌握地方政府大员的升迁任免权,地方政府搞解体,是不可能的。

  南方都市报:这种大一统的垂直型体制,对中央掌控能力的减弱有一种天然的恐惧。

  冯兴元:胡鞍钢和王绍光是国家主义取向的。1993年中央占预算内财政收入总额的比重约为22%,全部财政收入占G DP为12.3%,很低了。中央财政收入按照预算内口径不是太少。中央按照包干合同,中央财政的份额过几年都要往上调一次的,所以它的总量是在增加的。但是相比较地方政府实际的税费总收入,中央财政远低于22%的占比。当时中国正处在转型阶段,需要大量的财政支出,尤其是养了很多亏损的国企。所以你看90年代初期就提出了“抓大放小”,此前一些地方已经悄悄地搞了地方国有企业的改制。1992年前后有大规模的乡镇集体企业改制,1997年前后又搞了第二次,这两次结束了之后,基本上乡镇集体企业就剩余不多了,基本上能改的都改得差不多了。

  当时的改革动力就是源自政府从企业获取的税收收入和利润以及政府的企业管理成本的综合考量。亏损的国企,地方和乡镇集体企业,不仅要财政上补窟窿,而且还要养这么多人。然后政府就发现发展私营企业就很好,一点负担都没有,还可以坐享其成,仅收税就行了。当时甚至还出现了“靓女先嫁”现象,即使乡镇企业、国企搞得好,也卖。之所以出现这种现象,是因为民营化成为了各地政府制度竞争的工具,还变成了地方政府官员标榜思想解放、政治开明和吸引外来资本的形象工具了。几年前南京政府还受到一篇报纸文章的批评,说它们思想保守,民营化搞得太慢,落后于其他地区。

  现有的转移支付制度弊病重重

  南方都市报:改革后中央政府与各省是如何安排税收分成的?

  冯兴元:具体而言,1994年税制改革之后,属于中央财政收入的包括关税、海关代征消费税和增值税,其中消费税,增值税的75%的部分,中央企业所得税和上交的利润,地方银行和外资银行及非银行金融企业所得税,海洋石油资源税,铁道部门、各银行总行,各保险公司集中缴纳的收入(包括营业税,所得税,利润和城市维护建设税),50%的证券交易税,中央非税收入等。

  而属于地方财政的收入包括营业税(铁道部门、各银行总行,各保险公司集中缴纳的除外),地方企业所得税(不含上述地方银行和外资银行及非银行金融企业所得税),个人所得税,房产税,车船使用税,印花税,屠宰税,农牧业税,对农业特产收入征收的农业税(简称农业特产税),耕地占用税,地方企业上交利润,城市维护建设税(不含上述划归中央的那部分),城镇土地使用税,固定资产投资方向调节税,契税,遗产和赠与税,增值税的25%部分,大部分资源税(不含海洋石油资源税),证券交易税的50%部分,地方非税收入等。

  其中增值税、资源税和证券交易税属于共享税。从上面的税收收入划分可以看到,中央对地方的财政管理体制中,不仅根据税种分税,而且根据企业隶属分税的特征,其中最重要的税种划归了中央政府。随着时间的发展,中央政府还把个人所得税和企业所得税从地方税变为共享税,目前中央分成60%,地方40%.此外,中央不断上调证券交易印花税的中央分成比例,目前为97%.这是典型的收入权上移的做法。2006年以来,地方税中有些税种已经被中央取消,比如农业税,特产税和屠宰税,有些税种被停征,比如固定资产投资方向调节税。中央保留了对烟叶征收特产税,改名为烟草税。

  从以上税收分配和分成可以看出,分税制改革后,中央政府把税收的大头和一些最易征收的税种都上收了。到2009年,中央政府的预算内财政收入占整个财政收入的比例提升到了5 2 %(2 0 07年则更高,达54.1%),地方政府则由1993年的78%下降到2009年的48%.而与此相对应的是,地方预算内财政支出占整个财政支出的比例在2009年则为80%.也就是说,地方政府只拿到48%的财政收入,但却要承担80%的支出责任,事权与财权严重不匹配。这部分地方预算内收支缺口主要通过中央的转移支付来解决的。对于中国这种巨型的转型国家来说,绝大部分支出历来都是地方发生的,中央没有办法直接去执行众多支出,只能通过转移支付来进行。

  就是说当时的分税制改革虽然是一种原有体制基础上的创新,但并不是严格意义上的“分税制”。我们的分税制财政管理体制只是依据政策文件,没有正式法律,容易被中央行政部门根据需要改变。真正的分税制是税种分开,地方政府有地方政府的主体税种,中央政府有中央政府的主体税种,地方立法机构有地方税种的立法权。但我们只是一个财政收入方面的集权过程,它导致的一种现象是从财政支出上看,中国是最分权的国家,但从财政收入分配和税收立法权上看又是非常集权的国家之一。这样分税的结果,导致地方政府一般预算严重依赖转移支付,中央收入多,花的收入并不多,大量是转移支付。地方政府2009年转移支付占地方政府总的支出额是47%,也就是说,地方政府每支出100块钱里,有47块钱是中央政府转移支付的。

  南方都市报:但转移支付体制的弊病显而易见。

  冯兴元:转移支出有个好处是中央可以控制地方政府,坏处是财政支出效率极低。转移支付分两种,一种叫一般性转移支付,一种叫专项转移支付。一般性转移支付往往是比较透明,根据公式计算的,比如义务教育、公共卫生等方面的资金缺口,中央政府可以根据人头标准就很容易算出。专项转移支付是与许多中央部门掌握的专项资金相联系的,其使用不透明,容易受到各地政府和企业的“跑部钱进”的影响。

  两者均有问题。首先是一般性转移支付更多地被地方政府通盘考虑,容易被集中用于吃饭财政,基本公共服务可能依然缺乏资金。其次转移支付渠道太长,层层截流,例如上级政府往往会将转移支付款挪作它用或抵扣下级政府的税收欠款,这种情况对落后地区的伤害更大。再次是许多落后地区主要依赖于中央转移支付,不再注重培养和利用本地财力,形成地方的独立“人格”缺失症。地方因此失去内生发展的活力。

  此外,一般性转移支付中的税收返还(增值税和消费税,个人所得税和企业所得税基数返还),是越富的省份拿到越多,越穷的地区拿到的补助越少,落后地区的公共服务仍然欠缺资金支持。不过税收返还本身是中央政府改变财政管理体制,对地方的一种利益补偿。所以,不能过分强调这一补偿机制对落后地区的影响。而且随着中央转移支付总额增加,这部分的占比趋小,2009年占17%,而且其中成品油税费改革转移支付占了3成。

  而我国存在的大问题恰恰是一般性转移支付比较少,大量都是专项转移支付。最近有了较多的调整,如果均不计税收返还,2009年一般性转移支付占全部中央转移支付(去除税收返还额后为23678亿元)的比重已达47.8%,专项转移支付达52.2%.这里专项转移支付在管理上更是具有不规范性和随意性,所以这么多年来存在上述一直被诟病的“跑部钱进”现象。

  在专项转移支付里,现在的操作往往是成问题的如果是2000万的项目,地方政府一般要上报成5000万或者更多,为什么?这是因为现在很多项目都是要求地方配套资金的,一些偏远地方政府就很麻烦,没有多少财政收入,拿不出一定比例的配套资金。怎么办?便在事先翻倍地报,为什么要报一倍多,考虑到中央会基于地方的讨价还价,砍掉一部分预算,再加上打点费,经济学上叫“寻租成本”。而如果各个省、市都到有审批权限的部委申请,寻租费累计起来就非常可观了,这就是博弈论了。   

  地方辖区对开征地方税应有话语权和立法权

  南方都市报:对于中国这种大型国家来说,要完成其治理方式的转型,其内在要求是地方政府在“分权”基础上的“自治”,而财税体制是整个治理机制的核心,是纲,纲举目张。而中国当下的城市化进程也在倒逼中国整个税政基础的转型,地方政府必须要有自己稳定的收入来源来支持行政开支,经济基础建设和公共产品供给,也要转向以公共财政为基础的支出结构了。现有的分税制已经远远不能适应中国经济社会当前发展阶段,中国政治转型的内在要求了。

  冯兴元:是的。当前中国的财政体制主要存在四个问题。一是税费立法权高度集权。我国税收的立法权高度集中在中央,不能充分调动地方涵养税源的积极性。而且税收的立法权往往集中在政府手中,以“决定”、“通知”、“条例”来制定和执行,全国人大和地方人大的作用有限,而且后两者目前本身的人员结构也有问题。《预算法》甚至把财政管理体制的决定权一次性下放给了国务院,相当于一个家庭的财政大权,完全交给管家或者保姆来支配,或者一个公司的财权,从董事会移交给总经理。

  二是中国在法律上并非分权国家,中央和地方迄今为止的所有财政安排和事权调整都是中央和地方谈判妥协的结果。中央政府由于政治和行政上的权威地位,往往对事权和财权划分方案有主要的动议权和决定权,因此缺乏内在的稳定性和法律保障。

  三是现行地方税制体系不完善,地方税制结构不合理。缺乏地方主体税种。单个地方税种的收入规模和其占整个税收收入的比重都比较小,导致地方自己的财源小且不稳,对预算外和制度外资金、土地财政和负债依赖程度较高。

  四是在财政支出上,效率还很低。各级政府总体上重视收入,而忽视支出效率。没有建立透明的、有宪政约束的公共财政预算体制,导致纳税人和作为第四权力部门的媒体不能有效监督政府的财政支出,纳税人交的税也与其享受的公共服务不相匹配。

  南方都市报:这里面有一个最基本的问题,就是中央政府和地方政府究竟如何确立财权和事权?依据的原则和具体划分?

  冯兴元:在成熟的竞争性较强的联邦制国家,比如美国,首先界分市场和政府的边界,然后按照辅助性原则来界分各级政府的事权,再按照各级政府自己的事权,来确定支出责任和支出需要,最终由此决定收入需要。而收入权的来源就是事权、支出权、支出需要,所有这些权力都是辖区内的公民赋予的,是在宪政框架内安排的。所谓辅助性原则指的是,凡是个人和市场能够处置的事务,留由其自身去处置;政府的事权留由最低必要层次的政府去履行,上级政府提供辅助性的支持。而且,上级政府接手或者插手之前,还要考虑自身是否确实能够更好地解决问题。

  实际上,各级辖区都是在法治框架内以自治管理的形式提供本级公共产品与服务。本级辖区财力不足或者公共产品与服务本身有着一些外溢性等因素时,上级政府才有可能插手或者接手,包括转移支付。但是,转移支付额是有限度的,不能扭曲各地方辖区的治理积极性,损害一些发达辖区的税收努力。

  南方都市报:在税制结构本身的改革上,地方政府必须要有自己稳定的财源,这也是地方政府自治本身的基础。比如依美国的经验,三级政府财源支柱的概况是:个人所得税和工薪税(类似社会保障税)归联邦(中央);销售税和公司所得税归州(相当于我国省级);财产税归地方(基层政府)。在你看来,中国在税源归属上该如何划分?

  冯兴元:如果按照各级政府在法治框架内自治提供本级公共产品与服务,那么政府是几级都无关重要,各级政府有其征税权至关重要。比如中央政府通过立法只确定中央一级自身收入的增值税税率,同时确定各级地方政府可加征的地方增值税税率范围,各地具体加征的地方增值税税率(所谓加征率)由各地自行确定,这样既允许一定范围的税收竞争,又保持总体税制框架的完整性,各级地方政府均有法律上规定的独立税源。其他共享税种的改造也一样。

  两套税务征收班子在现有技术和法规条件下,完全可以合二为一,以大量节约税收征收成本。此外财产税即物业税的引入也是必要的,它属于地方税,但是财产税的加征,必须以减少财产环节的其他征税和收费以及其他环节的征税收费为条件。因为我国的宏观税收负担率已经非常高,2007年达到GDP的41.7%,包括政府的一般预算收入,基金收入,预算外收入,社保收入,土地出让金收入,制度外收入,新债收入,还包括通货膨胀率。财产税也是让地方纳税人增强纳税人意识、落实纳税人权利和义务的重要手段。

  南方都市报:我国是世界上政府层级最多的国家,有五个政府层级(中央、省、市、县、乡),这也是导致当前事权和财权划分混乱的重要原因之一。我们也知道,财税体制的改革是需要行政体制改革的配套的,从中长期来看,中国的行政体制要做哪些改革?

  冯兴元:政府层次多少不是关键。这就是我上面所说的,按照各级政府在法治框架内自治提供本级公共产品与服务,各级政府有其法定征税权至关重要。地方辖区对开征地方税应有话语权和立法权,征税权的落实本身会大大推动行政体制改革。它使各级政府在法治框架内自治提供本级公共产品与服务成为可能。而上级政府仍然可以提供辅助性的支持作用。这种变局不仅意味着行政管理体制的变革,而且是政府体制的变革。

  出处:“以分税制改革推动中国政治体制转型”,载《南方都市报》,2010年5月9日。

记者 陈建利 实习生 帅鹏坤 


"+userLink+""; $('miniAd').show(); } }, onFailure: function(){} }}); } showMiniAd();
  评论这张
 
阅读(1184)| 评论(5)
推荐 转载

历史上的今天

评论

<#--最新日志,群博日志--> <#--推荐日志--> <#--引用记录--> <#--博主推荐--> <#--随机阅读--> <#--首页推荐--> <#--历史上的今天--> <#--被推荐日志--> <#--上一篇,下一篇--> <#-- 热度 --> <#-- 网易新闻广告 --> <#--右边模块结构--> <#--评论模块结构--> <#--引用模块结构--> <#--博主发起的投票-->
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 

页脚

网易公司版权所有 ©1997-2017