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一叶知秋:冯兴元的博客

有关中国经济与社会发展的观察与分析

 
 
 

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关于我

冯兴元,1965年出生于浙江省,现任中国社科院农村发展研究所副研究员,中国社会科学院研究生院副教授,德国维藤大学德中管理学院研究员,九鼎公共事务研究所研究员,华人哈耶克学会成员,天则经济研究所特约研究员,九三学社中央农林委委员,九三学社北京社会与法制委员会委员,欧洲研究会会员,欧洲研究会德国分会会员,北京朝阳区政协委员,《西方现代思想丛书》共同主编,《秩序理论与经济学丛书》主编,《奥地利学派丛书》共同主编。专业方向为经济学(金融学、财政学方向)。

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全国预算透明度动向分析(二)  

2010-03-03 11:37:24|  分类: 时事评论 |  标签: |举报 |字号 订阅

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    提升财政透明度为打造责任政府创造条件

打造责任政府要以政府信息公开为基础。没有政府信息公开,就没有责任政府。中央和地方财政透明度的部分提升已经为我国打造责任政府创造了部分条件,虽然提升财政透明度已成必然之势,我国政府朝着责任政府转型也成必然之势。执政为民,本身就是人心所向。正义论大师罗尔斯曾经提出交叠共识,指的就是每个人对于正义的观感不同,但至少有一小部分正义观是交叠的共识。这一共识构成了社会凝聚和社会合作的基础。责任政府要求无意就属于这类交叠共识的一部分。

真正要打造责任政府还需要付出大量的制度建设努力,包括进一步落实财政透明度的制度安排。这里,我们要把政府看作为广义的政府,包括党政机关、人大等机构。全国人大几年以前就取消了由财政部长宣读年度预决算报告。其目的是提高会议效率。实际上,鉴于民众对预决算报告的关心,财政部或者全国人大完全可以在人大审阅草案之前或者之间把它公布到指定网站,供百姓参与讨论,发表看法。

当然,财政部的预决算报告可能篇幅太少,每年只有二十页左右。这种预决算报告放在任何人面前,都无法真正审核。人大代表也一样,面对这些数字,同样会一筹莫展。财政预决算报告不能说几十张纸,而应该是几百页的书,几千页的书。按照预算类型区分,它涉及部门预算,零基预算,功能预算,项目预算,债务预算,年度预算,中期预算,经常预算,建设预算,绩效预算等等,审核预决算也不是会议期间能够做的,而是需要人大专设一个常设性预算编制审核部门。这一部门必须做到政务和专业人员相结合。这个审核部门的人数,很可能不亚于财政部的人员规模。预决算的编制必须细到部门,功能,项目,绩效指标。只有细到这一程度,才有可能真正地落实审核。人大和行政部门的良性互动,一般要做到这样的程度:财政部递交的预算基本上不需要大的审核,因为财政部迫于人大的预算审核能力,在递交预决算方案之前已经把瑕疵自行挑剔修改完毕;而且在财政部递交预决算报告之前,已经与人大有多次沟通。

财政透明度有助于落实和推开绩效预算。我国一些地方政府正在试点绩效预算,比如广东佛山市南海区2004年开始绩效预算试点。2006年,绩效评审范围从当年的信息化项目扩大至50万元以上的信息化项目以及100万元以上的专项支出,参审单位共63个,参审项目286个,参审金额34.7亿元。通过绩效评审,同意立项的126个,资金13.41亿元,项目、资金均剔除过半。上海市浦东区从2005年开始试点,2007年列入绩效评估的项目达到41个,涉及资金91.53亿元。江苏省淮安市从2008年开始,对信息化建设和50万元以上大型专业设备购置等两类项目支出进行绩效预算管理改革试点。这些地方的绩效预算对于打造责任政府有着重要的意义。

提升财政透明度有利于公民参与预算过程

财政透明度不仅有利于公民通过其人大代表机关间接参与审核预算,而且也有利于公民直接参与到预算过程当中。目前江苏无锡市、浙江温岭市、黑龙江哈尔滨市一些乡镇开展参与式预算改革试点。焦作市参与式预算做法为:一是部门申报。即由部门申报部门预算,之后由财政局加以汇总,二是民意测评。即把民办事项目选出来一些,大家听取民众的意见。三是专家论证。即组织了决策咨询委员会和专家库专家认证民生项目、重大支出项目。四是社会听证。即抽取部分预算单位的重点预算项目进行听证。、五是人大公审。即由人大公开审查部分预算单位的重点预算项目。六是财政政府公开。地方层面的参与式预算和参与式民主很有必要,是对当前我国地方治理体制的重要补充,也会引发进一步的地方治道变革。不过,我们要清楚,地方层面的参与式财政民主,不同于地方财政民主本身。要打造责任政府,地方财政民主是必不可少的。

提升财政透明度仍然任重而道远
我国政府落实政府信息公开条例,真正全面提升财政透明度尚需一个过程。比如条例规定了各级政府公开土地征收征用信息和各种税费信息。按此,如果政府征收征用了土地,那么需要公开的信息包括土地补偿情况、补偿发放情况,乡镇政府和上级政府从中获得的收入情况,地方政府土地储备投入支出和收入,土地税费收入,开发商出价,等等。如果这些信息都能公布,那是一件很好的事情。这是因为有些地方政府有时从土地征收征用中挣了很多钱,比如向农民支付一亩地8万补偿费,但实际可能出让价为一亩地30多万。

此外,政府信息公开条例本身的规定也还不彻底。比如债务预算这一块,该条例只要求乡镇一级政府公开,没有明文规定县级以上公开。条例也没有规定公布预算外,基金预算、社保基金等等。不过,民众可以通过要求公布相应的政府项目信息获得有关特定信息。
再者,人大代表能否获得充分的财政信息是人大履行其审核预算职责的重要前提条件。迄今为止的财政预决算报告明显不合需要。

最后,提升财政透明度不是财政体制改革的全部,还需要真正的预算体制改革。比如我们还需要修改预算法的内容。预算法把决定所有财政体制的权力都一次性交给了国务院。实际上,有必要规定人大还需要对国务院所规定的财政体制加以审核批准。目前的体制是国务院有关部门负责决定财政体制,征收财政收入,同时花费财政收入。这种体制属于总体上的坐收坐支或者统收统支,不符合现代财政管理的分权理念要求。

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