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一叶知秋:冯兴元的博客

有关中国经济与社会发展的观察与分析

 
 
 

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关于我

冯兴元,1965年出生于浙江省,现任中国社科院农村发展研究所副研究员,中国社会科学院研究生院副教授,德国维藤大学德中管理学院研究员,九鼎公共事务研究所研究员,华人哈耶克学会成员,天则经济研究所特约研究员,九三学社中央农林委委员,九三学社北京社会与法制委员会委员,欧洲研究会会员,欧洲研究会德国分会会员,北京朝阳区政协委员,《西方现代思想丛书》共同主编,《秩序理论与经济学丛书》主编,《奥地利学派丛书》共同主编。专业方向为经济学(金融学、财政学方向)。

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正确理解和对待“国进民退”  

2010-03-18 11:13:22|  分类: 时事评论 |  标签: |举报 |字号 订阅

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2009年社会各界指责“国进民退”的声调较高。但是,到底是否出现了“国进民退”?如果真的出现了“国进民退”现象,那么它到底是全面性的,还是选择性的?它到底是一种持续现象,还是一种暂时现象?它的背景和成因是什么?它的出现是好是坏?如何正确理解和对待这些现象?所有此类问题,都有必要一一澄清。

目前所出现的是选择性的局部“国进民退”现象

 我国的“国进民退”现象确实存在,但发生在一些选择性的领域,并没有发生在全部行业。即便在这些选择性行业,也不是全面的“国进民退”。因此,我们可以称之为“选择性的局部‘国进民退’现象”,而非“普遍性的全面‘国进民退’”。发生了“国进民退”现象的主要无争议领域是钢铁、化工、房地产、邮电、航空业、奶业等多个行业(参见表1)。有争议领域首先要数煤矿业。最近对煤矿业“国进民退”的指责和讨论较多。争论的主要分歧之处在于认定煤矿业这个行业到底是否真的出现了“国进民退”。总体上存在两类看法:一类看法认定存在“国进民退”,主要集中在私人煤炭业主和学界对山西煤炭业“国进民退”的指责和对内蒙正欲效仿山西做法的担忧;另一类看法由山西省政府为代表,体现在它通过不同渠道反复澄清山西煤矿业不存在“国进民退”现象。无论这两种看法孰对孰错,不影响我们有关发生了选择性的局部“国进民退”现象的判断。进一步而言,山西煤炭业的重组无论是否涉足上述一般意义上的“国进民退”,却必然涉嫌另一种意义上的“国进民退”,那就是:该省推行的是行政主导的行业重组,这种行政主导型行业重组能够成其大事,本身就说明地方行政力量过强。从这意义上看,我们除了要关注一般意义上的“国进民退”,还要关注另类“国进民退”。前者是指国企在某一行业的市场份额和影响力的增大,后者是指行政权力对行业经济结构和治理影响的增大。

“国进民退”不是我国国策

由于2009年“国进民退”现象明显增多,有些社会人士开始怀疑“国进民退”是否已经成为一项中央的战略或者政策。根据我们的观察,包括十七大文件在内的现有政策文件和部门官员讲话,并没有明显迹象说明中央提出了一种“国进民退”的战略或者政策,中央也在回避给社会造成一种出现或赞成全面“国进民退”的看法。现在发生的“国进民退”现象,往往是一些具体部门、地方政府和特定国企的行为。由此可以判断,中央的改革开放大政方向并没有改变。不能因为选择性“国进民退“现象增多而否定我国的改革开放大政方向。

我国国资委在2006年确立的是国有企业“有进有退”的战略,不同于“国进民退”战略。2006年底,国资委《关于推进国有资本调整和国有企业重组的指导意见》(简称《指导意见》),把2010年明确为国企重组大限,准备届时将国务院国资委履行出资人职责的央企调整和重组从目前的155家,重组为80100家。20071月,国资委进一步提出到2010年打造3050家具有国际竞争力大企业集团。

根据国资委的构想,国有经济应对关系国家安全和国民经济命脉的重要行业和关键领域保持绝对控制力,包括军工、电网电力、石油石化、电信、煤炭、民航、航运等七大行业。这一领域国有资本总量增加、结构优化,一些重要骨干企业发展成为世界一流企业。其中对于军工、石油和天然气等重要资源开发及电网、电信等基础设施领域的中央企业,国有资本应保持独资或绝对控股;对以上领域的重要子企业和民航、航运等领域的中央企业,国有资本保持绝对控股;对于石化下游产品经营、电信增值服务等领域的中央企业,应加大改革重组力度,引入非公经济和外资,推进投资主体和产权多元化。国资委还构想,国有经济对基础性和支柱产业领域的重要骨干企业保持较强控制力,包括装备制造、汽车、电子信息、建筑、钢铁、有色金属、化工、勘察设计、科技等行业。

对照其目标和结果,国资委的“有进有退”战略在近几年取得了较大的成功。2009年《财富》世界500强排行榜近日公布。中国共有43家企业榜上有名,刷新了去年35家的纪录。在上榜的企业中,国资委管理的中央企业有24家,比2008年增加了5家。其中,中国石油化工集团位列第9位,这也是中国公司首次进入世界500强前十名行列。

不过不能盲目乐观,因为排在这24家当中前十位的央企,基本上都是行政垄断型企业,比如中国石油化工集团,中国石油天然气集团,国家电网公司,中国移动通信集团,中国石化集团等等。我国真正需要的是通过市场上打拼出来的绩效竞争型巨全球公司或者跨国公司,而非行政垄断型巨无霸企业。我国改革开放30年的经验告诉我们:市场越开放,竞争越充分,经济越繁荣,百姓越受益,政权越稳定。与此相反,行政垄断型企业往往画地为牢,占山为王,是低效率、高成本、高定价、低数量、非需求取向的。

出现选择性“国进民退”现象的成因多种多样

选择性“国进民退”现象在2009年频繁出现,其成因多种多样:

一是我国对市场经济的原则缺乏真正的理解和把握。按照成熟市场经济国家的一般规则,应该一般性地禁止国有企业在竞争性领域的存在,只在例外状况下允许国有企业的存在,但其设立、运作、终止均应该采取立法的形式事先规定下来。也就是说,国有企业与政府一样,能够做什么、应该做什么应该事先加以列举和规定。此外,国有企业的运作要遵循辅助性原则:如果私人能够解决的事务,政府就应放任私人去解决。也就是说,政府对私人提供辅助性的支持。

二是我国对国有企业认识上有偏差。一些官员和民众认为国有制为主体就是好,误以为国有企业就是全民所有制企业,就代表全民的利益。但是他们根本没有认识到,现在我国很多国有企业事实上是由部门所有、由部门和管理人员事实控制和受益的,不是全民所有和受益的。如果是全民所有,那么它们既要不为少数人操控,又要体现全体人民的利益,换句话说,全体人民也确实能够从中间接或者直接受益。

三是我国很多人受到“国家经济安全”或者“国家金融安全”论误区的影响。2001年我国加入WTO,当时承诺国内很多市场在五年内逐步放开。到现在,我国在一些领域实行国企行政垄断,在很多其他领域则面对外国跨国公司和全球公司外资企业的竞争。我国的对策是,在这些行政垄断领域继续搞行政垄断,在其他领域则通过做大国企也就是“国进”来应对外国跨国公司和全球公司的竞争。这里还存在“国家经济安全”或者“国家金融安全”论误区。很多政府官员和民众误以为只有国有,经济或者金融才是安全的。但实际上,真正更大的经济或者金融安全在于真正做大、做实经济大蛋糕,通过最大程度地解放生产力来最大程度地创造财富,通过把创造财富的能力分散在民众之中。也就是说,真正更大的经济或者金融安全在于发展和壮大民营经济,而不是国有经济。

四是在当前的金融危机期间,对许多中小民企造成直接冲击,而且是首当其冲。根据中华全国工商业联合会(20093)的材料,民营企业从2008年以来存在着如下困难和挑战:第一,2008年上半年受生产资料价格上涨、汇率上升、出口退税下降等多重因素影响,民营企业生产经营成本显著上升。第二,受劳动合同法影响,2008年全国劳动争议案件较2007年增长一倍以上,企业的生产经营效率相对下降。第三,受内需不旺影响,民营企业投资和发展放缓。第四,受外需不足影响,大量外向型民营企业遇到前所未有的困难。第五,受某些金融制度政策影响,民营企业资金链受到严峻考验。第六,受行业垄断强化趋势的影响,部分地区和行业出现民营经济挤出效应。第七,受某些偏颇舆论影响,一些民营企业面临新的社会压力。

五是部分民营企业本身还有民企一些不规范的行为,比如环境保护不力,矿区安全保护不力等,造成一些民怨和对行政垄断的期盼。但是其背后问题是政府在执法方面没有尽责,而且有些行业进入规则还需要改善。比如山西煤矿业近年来安全事故多。究其原因,实际上煤矿数量多,采矿量大,相应的矿难事故必然频发。此外,小煤矿容易出事故,因为小型民企不一定有充足的资金和激励投入大量矿区安全人员和安全设施。在这种情况下,可以对民营企业的准入只要设置一个更高的资本金门槛,同时取消审批制,而改行核准制。在这种情况下,民营企业必然会通过市场化途径自行组合,它们只要具备了最低规定的核准条件,就可以进入采矿业。这样就排除了最近当地政府通过行政命令重组合并山西煤矿的做法,既能满足市场化重组合并的需要,又有便于重组合并后企业更好地遵守维护矿区安全的规则。只要民营企业的资本金更大,矿区安全投入就多,矿区安全问题是能够控制的。如果不存在矿区安全问题的话,很多民怨也就消散。

关注一些局部“国进民退”现象带来的示范效应和副作用

一些学者可能更关注“国进民退现象”可能带来的示范效应。即便未出现全面的“国进民退”现象,选择性的“国进民退”现象较为频繁的发生会给整个经济带来一种示范效应,会向整个经济发出某种信号,使得越来越多的官员、国企和百姓视“国进民退”为当然,导致越来越多的“国进民退”现象无障碍地发生,这样一来,要求政府发挥辅助性支持作用的辅助性原则(它是指导我国政府和企业转型的隐性原则之一)就会日渐被抛弃,“国进民退”会成为一种大趋势,我国的改革开放大业就可能会发生根本性的逆转。

如果对政府职能和每一个国企的运作空间和领域采取列举制,那么国企在一些能源、化工等领域也许按照列举制仍然占据行政垄断地位,但一般不可能出现国企进军房地产市场成就其新“地产王”的局面。这是因为国企进军房地产市场一般不会出现在列举的运作领域之内。每一个官员和百姓应该明白,国企的最终资金来源是政府资金,政府资金来源是纳税人的钱,国企拿了纳税人的钱,再通过运作筹集更大的资金,然后去买房地产,抬高房地产价格,百姓有得花更多的钱去购买房地产,包括缴纳更多的税收。这种资金循环是无效率的,不可取的。

在长期全球化和政府转型背景对民企的发展更有利

需要指出,“国进民退”不符合全球化潮流及其带来的挑战。国企作为行政垄断企业的存在,是对市场准入设置障碍的做法,不符合WTO国民待遇原则的要求,也不符合WTO提出的贸易自由化、便利跨国投资流动和保护自由竞争的要求。对国企的补贴也需要遵循WTO的规则,否则容易遭受国际反补贴制裁。总体上看,在今后一段时间,绩效竞争型国企和民企的运作空间还比较大,但是行政垄断型国企的运作空间可能有限。一是后者做得越大,就越容易遭受到国际关注和打压。二是国内民营企业和消费者也对行政垄断型国企行为的垄断行为不满意。比如消费者会很不满意国企搞房地产的做法,就是这个道理。三是我国政府和企业转型的目标更应该是大量发展绩效竞争型民企,例外情形下保留极少数绩效竞争型国企,更谈不上发展大量行政垄断型国企。其前提是产权明晰,开放市场,消除行政垄断。绩效竞争型国企属于市场做强型国企,行政垄断型国企往往只是行政做大型国企。前者于国于民更为有利,后者往往更不足取。综合上述分析,在全球化背景下,当前风格的选择性“国进民退”不会是长久之计。在较长期,全球化背景对绩效竞争型国企和民企的发展更有利,尤其是对民企最为有利。绩效竞争型国企将受到一些规则的约束,比如政府和企业转型越是深入,隐性的辅助性原则就越发显性化,它要求政府和国企只对社会和个人提供辅助性的支持作用,要求政府成为服务型政府,要求国企也不过是政府作用的延伸和补充,要求两者均真正服务于社会和个人,要求国企退出竞争性领域。从这一角度看,随着政府和企业转型的深入,民企的运作空间将越来越大,绩效运作型国企和行政垄断型国企的空间均将越来越小。

(本文部分发表在20091214日《北京日报》)

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