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一叶知秋:冯兴元的博客

有关中国经济与社会发展的观察与分析

 
 
 

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关于我

冯兴元,1965年出生于浙江省,现任中国社科院农村发展研究所副研究员,中国社会科学院研究生院副教授,德国维藤大学德中管理学院研究员,九鼎公共事务研究所研究员,华人哈耶克学会成员,天则经济研究所特约研究员,九三学社中央农林委委员,九三学社北京社会与法制委员会委员,欧洲研究会会员,欧洲研究会德国分会会员,北京朝阳区政协委员,《西方现代思想丛书》共同主编,《秩序理论与经济学丛书》主编,《奥地利学派丛书》共同主编。专业方向为经济学(金融学、财政学方向)。

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提高财政透明度 强化人大预算审查与监督  

2010-02-28 23:33:24|  分类: 财税体制改革专栏 |  标签: |举报 |字号 订阅

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过去一年是难忘的一年。我们看到政府财政透明度有了较为明显的提升。从中央层面看,财政部年去年在网站上开始公布中央财政收支数据,而且每月翻新月度数据。目前全国人大会议开会在即,政府工作报告仍未宣读,不过大家已经可以在财政部网站上浏览2009年的财政收支情况报告。这是史无前例的进步。

在地方层面,财政透明度还没有发生全面提升,但也绝非乏善可陈,已成破局之实。广州市率先首次将114个党政部门的部门预算公布在网上。国家审计署表示要力争在两三年内使所有中央部门的预算向社会公开,这也是国务院相关负责部门首次为公开中央部门预算列出时间表。实际上,广州市在公布部门预算方面捷足先登以及国家审计署的表态两者已经确立了一种全国层面从中央到地方提升财政透明度的必然态势。其背后,200851日生效的《政府信息公开条例》似乎功不可没,它是要求中央和地方政府公开政府财政信息的直接依据。现在的行政部门需要作出的理性选择是:与其等着民众书面提出财政信息公开申请或者质疑,毋宁积极公布信息。试想一下,如果不断有人提出书面申请,要求政府提供某项可公开信息或者不可公开信息,那么政府处理这些申请的组织成本将是耗资巨大的。

预算监督要以政府信息公开为基础。没有政府的信息公开,就谈不上预算监督。预算监督是多渠道的,包括人大监督,公民直接监督,行政部门内部监督,行政部门内部审计,舆论监督,等等。甚至公民在中央和地方层面的参与式预算也是一种很好的预算监督办法。如果公民参与到预算的制定、决策、执行和监督当中来,政府的财政透明度无疑会大大提高,政府与公民之间的良性互动局面将会大大促成,对政府预算的监督也将大大强化。

在上述诸多预算监督形式中,人大监督有着特殊的地位。人大监督是十分重要的预算监督环节,目前也是十分薄弱的环节。预算是系统工程,预算是技术,预算是政治。这意味着,人大代表需要拥有足够的技能,获得足够的预算信息,支配充分的权力,才能切实做到预算监督。

我国中央政府去年的预决算报告还只是区区30几页的篇幅,里面的数字只包括一些收支大类和总量数据。在这种信息不足约束条件下,人大代表即便是财政专家,也无法做到预算审查。所谓“巧妇难为无米之炊”。政府预算必须细到部门预算,功能预算,项目计划预算(项目计划下又可分各种项目),零基预算。至少细到这个程度,才能真正地去行使人大预算监督和审核。财政部和其他行政部门共同制定预算方案,每年需要投入大量的人力、物力和财力。人大负责预算审核和监督,也需要投入充足的人力、物力和财力投入。这里可以对照一下美国的情况。美国总统治下的行政管理和预算局(OMB)负责协助总统监督联邦预算的编制,与和财政部一起对总统负责。美国国会预算管理局(CBO)则对国会负责,协助国会预算委员会,向其提供预算分析报告和政策建议。值得注意的是,单单国会预算管理局的雇员人数竟然达到大约250人。

政府预决算的审核和预算监督不是人大会议期间就能够完成的,而是需要人大专设一个常设性的预算办公室,向人大,尤其是人大预工委提交各种预算分析报告和政策建议,就财政部的预算草案提出修改和审核意见。这样的一个人大预算办公室需要做大量的数据汇总、处理和分析工作。这里又可对照一下美国的情况:美国国会预算办公室2009年发布了33份研究报告和分析报告,9份简报,11份预算月报,33份通讯,8份汇报材料,5份背景报告。我国的人大预算办公室应该主要是一些预算事务专业人员。需要这些专业人员来协助审核部门预算,功能,项目计划预算。而且,人大会议期间往往会就行政部门提出的一项新的政策措施草案进行辩论。辩论通过之后,政策措施成为一项法案,才能由行政部门去实施。人大预算办公室需要与财政部经常就预算的编制和修改进行沟通。因此,预算法的修改成为必然。目前的预算法是不够的,因为它把立法部门有关预算管理体制的决定权一次性地转交给了国务院。预算法必须强化人大的预算审批和监督权,同时要回收人大对预算管理体制的决定权。这样才能形成一个正式的框架,确保人大和行政部门之间的良性互动。最后一般要做到这样的程度:财政部递交的预算基本上不需要大的审核和修改,因为财政部迫于人大的预算审核能力,在递交预决算方案之前基本上已经把瑕疵自行挑剔修改完毕;而且在财政部递交预决算报告之前,已经与人大有多次沟通。正因为如此,在美国,预算草案的审定往往只是集中在一些大的改革举措及其相关预算。比如美国国会去年对医疗保险体制改革方案的讨论。

  

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