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一叶知秋:冯兴元的博客

有关中国经济与社会发展的观察与分析

 
 
 

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关于我

冯兴元,1965年出生于浙江省,现任中国社科院农村发展研究所副研究员,中国社会科学院研究生院副教授,德国维藤大学德中管理学院研究员,九鼎公共事务研究所研究员,华人哈耶克学会成员,天则经济研究所特约研究员,九三学社中央农林委委员,九三学社北京社会与法制委员会委员,欧洲研究会会员,欧洲研究会德国分会会员,北京朝阳区政协委员,《西方现代思想丛书》共同主编,《秩序理论与经济学丛书》主编,《奥地利学派丛书》共同主编。专业方向为经济学(金融学、财政学方向)。

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当前我国的财政体制和财政分权  

2009-08-31 12:27:55|  分类: 财税体制改革专栏 |  标签: |举报 |字号 订阅

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我的题目比较大,实际上涉及到公共财政与地方财政分权,先看看公共财政到底是什么样的位置,实际上财政这个词,英文对着私人理财,我们从历史上看的话,是古代宫廷理财对着私人理财,现在的国家就是财政对着私人理财。在特殊的时期,也就是我们计划经济时期,包括我们市场经济改革最初的时候,都强调国家财政说:国家作为一个独立于个人,高于个人的主体,作为治人者统治其他治于人者,财政在这里作为统治的工具。整个形态就是这样。

到了改革开放一定的时候,我国开始构建公共财政体制。搞公共财政体制也就是大约十年。这里面有两种考虑,为什么提公共财政?一个是要转向服务职能,增加服务职能。第二是民主财政过去不好提,所以提了公共财政,不是说我们的财政学家脑袋糊涂,实际上是我们的政策环境,过去的制度环境让你不好提这个民主财政。现在讲讲民主财政是没有问题的。

公共财政和民主财政还是有差别的。在中国,公共财政一方面是要体现公共性,另一方面又要体现民主性。公共财政在体现服务型政府的服务特征时,所谓的国家事实上可能张牙舞爪,或者是慢慢地不断朝着私人领域扩张,蚕食私人领域。这里,公共财政这个单词为国家对自己的领域扩张创造了条件。实际上我组织翻译过一本书,洪堡的《论国家的作用》,他最后推论下来,国家的核心作用就是一个守夜人,也就是维护安全,其他的职能是堆加上去的。如果这么去看的话,你可以看到夏杰长教授讲的民生财政仅仅是财政的一个部分,而且不是一个最基本的部分,有这个问题,这并不是说民生财政不重要,我们关键要讨论一些规则性问题,实际上杰长讲了很多表象事物和逻辑推断结果,他每句话后面有一些理论,这些理论涉及财政学的很多方面。但我们从政治经济学学理角度看,跟杰长的推导可能就不一样,这里就不讨论了。民主财政讲财政的民主程序和民主性质。是强调面向规则的财政。

公共财政里面有两类预设,一个是仁慈性政府的预设,马斯格雷夫、奥茨,仁慈性政府预设也涉及垄断性政府预设。第二类是自利性政府预设,其背后是预设政府官员均是自利取向的,导致政府的架构也可以被官员用于追求自利,政府总体上也更多表现为自利取向的。这里边就分两类进一步的预设,一是垄断性政府预设,比如说布坎南就是如此,他也做模型,垄断型政府模型。二是竞争性政府预设,比如布雷顿就做竞争性政府预设和模型。

财政学里涉及两种分权, 也就是非集权体制下的分权和集权体制下的分权。在集权体制下的分权安排下,民主可能是一个装饰语,decorative term, 装饰性也很重要,因为我们老百姓的民生都是切切实实可以沾上一点光的,政府官员的自利和我们的自利都能从分权安排中得到一点好处,所以装饰性的分权不是就不好,这种装饰性成分多的话,我们大家个人都获益。

财政学里面有一个奥茨的分权定理,中央政府提供的公共产品与服务,离当地公民的偏好更远,要么就是过多提供,要么过少提供,但是恰恰不多不少地提供,是很少见的。地方政府由于接近于地方,或者就在地方当中产生,所以信息对称程度低,所以地方提供的公共产品与服务就更加面向当地公民的偏好,这就更需要财政分权。哈耶克讲分散知识。大量知识是分散在个体中的知识,而且这些涉及特定时间和地点的特定情形的知识,这里边很有意思,比如说我冯兴元可能是教授或者研究员,我擅长利用学术性书本知识,但是我的知识和你的知识不一样,有些知识它是一个特定的、或者是临时性的、一些瞬间的知识,比如你把握好股市上的瞬时知识,你的盈利机会可能会很大。我的学术知识长年累月积累,积累了这么多年,只能做到赚小钱,不赔钱,利用这些瞬时知识才能创造更大的盈利。每个人利用知识的方式不一样,利用的分散知识也不一样。如果每个人都去利用分散知识和全局知识,自己来创造财富,才符合你的人格,你的人格才有独立性,你才不是依附的人,包括地方也是一样,你自己创造财富,而不是靠转移支付,再分配。一个地方自己尽量先用自己的钱去提供公共产品与服务,才是正道。

现在讲讲财政联邦制理论与我国的体制特点。财政联邦制理论到底有什么特点,它是一个规范性的理论,政府级次要划分做什么事情,每一级政府之间要划分什么样的权限,需要配什么行政工具,这是规范性的,涉及应该做什么。马斯格雷夫创建了财政联邦制理论,里面仍有一些问题。

第一个问题是,财政联邦制理论隐含了仁慈型政府预设,仁慈性政府是小概率事件,自利性政府则是一个大数,符合大数定律, 学过概率统计学的话就知道,如果不是创造发明之类的,现存的现象中,小概率事件就不应该大力宣传。

第二个问题,财政联邦制理论不考虑财政联邦制下政府权力的来源和限政的目的,只关注不同级次政府职能和财政工具配置的效率。而且由于它强调仁慈性政府,就是有集权倾向,仁慈性政府就是你不需要规则了,听话就行了。如果这个人的自利取向是主要的,包括非常乐施于人的,你会看到他也不会把他最基本的那部分施舍给别人。

第三个问题,传统的财政联邦制理论借用了联邦制之名,却容易失去联邦制之实。一般的联邦制国家就是采取联邦制,不采取联邦制的国家就不是联邦制国家。但是财政联邦制理论不这么算,无论是不是联邦制国家,只要你符合财政联邦制原则,就是财政联邦制国家,否则不是。不用说中国的学者、绝大部分财政学家,更不用说一般的政治家、官员、企业家、记者、学生之类的,不知道财政联邦制指的是什么。也不知道不是联邦制的国家也可能是传统意义上的财政联邦制国家。人家说我们是财政联邦制,我们自己大多不知其所以然,这里面就有问题。传统联邦制理论说法本身可能就有问题。

 传统财政联邦制涉及到分权的原则和规则,八个原则,第一,多样性原则,联邦制本身就是讲多样性中的统一性,允许各个地方有差别,不需要在财政和公共产品服务方面遵循单一的模式。实际上它涉及到一点点财税竞争的原则,这个里边给它增加一点描述的话,可以把财税竞争放在里面。但马斯格雷夫和伯德(Bird)等人基本上反对把财税竞争放在里面的。第二,等价原则,这个不多讲了。第三, 集中再分配原则。如果说是地方政府搞再分配的话,会产生居民从这个辖区跑到福利待遇好的地方,这种现象是存在的,居民在辖区之间为了再分配福利而迁移存在。但是如果时间长的话,自然演化,如果这么多人来,我就会降低再分配的提供,或者对是否对再分配体制已经有税收或者缴款贡献有门槛要求,于是会有一个自然演化和平衡的过程。如果你去看中国的社会保障体系,你会发现不需要中央集权,各个省之间有一个能够转换的体制,或者你能够带得走的体制就行。比如说我继续在老地方缴费,但是我在这个新地方享受社保。我参加这个省的体制,或者这个县的体制要能够转换,如果我到北京工作学习,要能够转换,整合到北京的体制,这也行,而不是一个中央集权的社保体系,没有必要了,所以这个原则就需要相对集中再分配原则,不过既然是再分配,还是需要有一定程度的集中的。公民社会这一块,包括慈善机构这一块,其中不含财政因素。是分散分权安排的。第四,区位中性原则,实际上需要强调的是中央政府的财税政策,不同的地区之间不应造成扭曲,中央财税政策不要扭曲各个地方的经济,包括企业、居民对区位的选择,不要扭曲,但是布朗没有讲中央政府,他需要写清楚,因为地方政府恰恰需要多样性和财税竞争。第五,集中稳定原则,也是有点问题的,我讲一下,以宏观政策在全国范围内统一形成,地方政府没有政策工具形成自身的稳定政策,但是,因为中国的省很大,一个省就是欧洲的一个国家,以省为单位搞宏观稳定也是可以的,不一定要在全国范围内搞集中稳定。而且全国范围内搞是有问题的,因为我们国家的特点就跟涝灾和旱灾一样,各个地方不一样,统一的政策一刀切下去,肯定是有问题的。政策到了这一个地方,要么是过度,要么是不足,不多不少恰好适度的,那是小概率事件,可以搞相对集中稳定原则就行,不需要强调中央集权。第六,溢出效应的纠正。第七,基本公共服务的最低供应,刚才三位都没有讲到的,在加上我们现在国家大量的文献,这里边都是讲基本公共产品均等化,这个词非常有意义,很多人有不同的看法。在这个地方写得很清楚、很好:某种基本公共服务的最低水准保证、在这个水准上的财政均等化,你满足到这个程度,国家的任务就算完成了。现在基本公共产品的均等化变成了平均主义了,那不对,卫生均等化,你全国平均化,搞很高的水平,搞不起,这个很成问题,布朗梳理财政联邦制八大原则的贡献的最重要一点就是基本公共服务的最低供应这句话。第八,财政地位的平等性,让各地财政保证最低水准的服务。

我们国家的一些具体的情况,我把中国事权做了一个广义的划分。中国的财政管理体系包括省管县,市管县,下管一级,都是集权的一种,这个解决不了信息的对称问题,所以还需要地方民主来配合。接下去事权里面的税收的立法权都是高度集中的,集中在中央,收费立法权集中在中央、省、较大的市。收入权,刚才的立法权就是制订规则的权,还有一个收入到了谁的手里,收入权,这个地方中央收入权大于地方,中央又支配所得的收入转移支付, 给自己拿到的三分之二转移给地方,这里一般性转移支付比重少,也就是财力均等化一般性转移支付是小块,大块的是中央的专项资金,带着中央部门和个人的目的。

对政府事务主办和管理权的决定权也很重要。谁来确定你这届政府应该主办管理什么事务,那个权力是要命的。该权力在中央政府和上级政府。事权本身涉及政府事务主办和管理权,它们本来就应大量集中在地方,中央办不了,为什么地方支出多,就是这个道理。如果中央集权了,但是地方有很多事实上的对策性行为。所以这样的话,从中国的财税收入一个是划上去以后再分下来,然后支出主要发生是在地方。从国际的定义来说,中国是最分权的国家,这是因为国际上一般根据地方支出占全部支出的比例来定义分权程度,这样一来中国是最分权的。最要命的权力却是收入的立法权和收入权,以及确定政府事务主办权和管理权的权力,这些基本上都在中央。从这个意义上,我国是最集权的国家,而由于存在大量地方政府的对策性行为,地方政府有较大程度上的、事实上的自主性。这样来看,中国并不是财政上最集权的国家,也不是财政上最分权的国家,处于两者期间,更靠近于财政集权。

这个图是2006年各级支出比重,实际上是作为事权和支出责任的指标,刚才大家讲到教育,中央占了不到5%,科学占了这么多,实际上中央根本不需要的。医疗占了大概3%,这个表格实际上是可以看中国政府的事权在各级政府的划分,这是预算内的一些支出。

除了财政联邦制之外,还有维护市场型联邦制,涉及到经济与政治联邦制,把中国的经济与财政体制连起来讲,中国是属于维护市场型联邦制,这里面的核心是地方政府的发展地方经济的做法,和它的财政或者是利润的收入是正向挂钩的,这是核心。与俄罗斯的财政体制完全不一样。

如果要说政策意蕴的话,应采纳修正后的财政联邦制的原则和市场维护性联邦制原则,这两类原则意味着刚才刘老师讲的辅助性原则,下级政府能做的,上级政府不要做。一般联邦制的原则也要放在里面,要维护个人的基本权利和自由,要限政。由于财政联邦制里面有一些集权现象,所以我们要用竞争性政治联邦制理论来矫正财政联邦制。我就讲到这里,谢谢!

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