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一叶知秋:冯兴元的博客

有关中国经济与社会发展的观察与分析

 
 
 

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关于我

冯兴元,1965年出生于浙江省,现任中国社科院农村发展研究所副研究员,中国社会科学院研究生院副教授,德国维藤大学德中管理学院研究员,九鼎公共事务研究所研究员,华人哈耶克学会成员,天则经济研究所特约研究员,九三学社中央农林委委员,九三学社北京社会与法制委员会委员,欧洲研究会会员,欧洲研究会德国分会会员,北京朝阳区政协委员,《西方现代思想丛书》共同主编,《秩序理论与经济学丛书》主编,《奥地利学派丛书》共同主编。专业方向为经济学(金融学、财政学方向)。

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《中国的地方政府竞争》序言  

2009-07-30 18:47:33|  分类: 个人重要学术动态 |  标签: |举报 |字号 订阅

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古今中外,政府竞争的存在是不争的事实。春秋战国时代,政府竞争就非常激烈,其矛头直指王权或霸权。其间夹杂着横向的和纵向的地方政府竞争。春秋时楚庄王北伐,并向周天子的使者询问代表王权象征的九鼎的重量,大有夺取周朝天下之势。这就是“问鼎中原”的典故之出处。诚然,严格意义上的竞争有别于冲突和战争。但是,列国诸侯之间竞争有何尚不尝冲突和战争充做竞争的手段呢?

可以说,只要有政府,就有政府竞争,无论是在政府内部,政府之间,政府内外,也无论是在政治领域,经济领域,财政领域。千篇一律,无一例外。顾名思义,地方政府竞争是指地方政府涉足其中的政府竞争。这里既涉及到地方政府内部、地方政府之间和地方政府内外之间的竞争,也涉及到中央和地方政府之间的竞争。

记得90年代末,我作为访问学者在德国母校维藤大学经济系做学术交流。在我的德国导师何梦笔(CarstenHerrmann-Pillath)教授的指导下,我有幸初涉地方政府竞争论域。当时一些国内学者认为,中国过去是大一统的帝国,现在是大一统的单一制国家,不存在政府竞争或者地方政府竞争,因为政府之间必须合作,不允许竞争。事实证明,这些学者的观点是错误的,他们后来也改变了看法。他们当时的认识误区在于,把形式上的制度与事实上的制度混同。正式的帝国秩序和单一制秩序只是形式上的制度。事实上的制度与之有着巨大的偏差。这一偏差部分归因于政府竞争。中国的正式政策或者制度往往是一刀切的,但为什么各地呈现如此丰富的制度多样性?这种制度多样性也部分归功于政府竞争。

政府竞争的动力和政府的竞争性则又源自于组成政府的人的自利性。即便一个人,一名官员,不是随时随地自利的,但是约束条件下的最大化倾向是无须争辩的事实。美国著名的公共选择学派经济学家尼斯坎南就曾经提出一个著名的预算最大化官僚模型。[1]他认为,可能进入官僚效用函数的变量包括工资、办公室津贴、公众声誉、权力、奖金、官僚机构的产出、变革的难易程度、管理官僚机构的难易程度。在某个官僚在位期间,除了后两个变量之外,其他所有变量都是该官僚机构总预算的正相关函数。根据其模型,改革的问题和管理官僚机构的个人负担,常常会随着预算水平的提高而增加,但通过提高总预算却可以减少问题和减轻负担,这使得管理竭力提高总预算水平,直到他把稳定的较高预算的管理责任转交给一个新的官僚身上。

既然人的自利性和竞争性规定了官员和政府的自利性和竞争性,那么我们就需要秉承布雷顿(Breton)提出的“竞争性政府”(competitivegovernments)理念和范式,摈弃以往的“仁慈型政府”和“垄断性政府”的理念和范式。布雷顿(Breton)认为:在联邦制下,存在着多个权力中心,这些权力中心之间为竞争性地提供“非市场提供的产品与服务”(nonmarketprovided goods and services)。而政府所提供的,可称为“政府供给的产品与服务”(governmentsupplied goods and services)。因此,政府是“竞争性政府”;“竞争性政府”意味着存在政府内部、政府之间,政府内外的竞争,政府竞争“是政治生活中的驱动机制,它推动整个政治系统趋向均衡,必须置于政治模型的中心”。[2]布雷顿指出,政府提供的产品与服务不仅包括公共产品,也包括准公共产品和私人产品;它们既可能是“公益品”,也可能是“公害品”。社会和市场也提供公共产品、准公共产品和私人产品。政府和其他主体一起竞争性地提高产品与服务。正因如此,布雷顿不再区分公共产品、准公共产品和私人产品,而是把“政府供给的产品与服务”看作为一系列产品特征的组合物。布雷顿的“竞争性政府”概念和范式是强有力的,富有启发性的。何梦笔教授在随后的一篇学术论文中,率先把“竞争性政府”范式应用于对中国和俄罗斯两个大国政府转型的分析上,从而成功地拓展了该范式的适用范围。

本书将在布雷顿和何梦笔教授的研究基础上,进一步拓展“竞争性政府”范式在我国地方政府经济、财政和政治行为分析中的应用。第一章描述中国地方政府竞争研究的理论范式与分析框架,其中借鉴了何梦笔教授与我共同拟定的“中国城市政府竞争与地方公共产品融资”研究课题(1999-2001年)分析框架(该项目的中方负责人为我的硕士生导师、目前的中国社会科学院金融所所长、当时的中国社会科学院财政与贸易经济研究所副所长李扬研究员,德方负责人为何梦笔教授)。第二章描述“中国奇迹”成功的多元成因以及地方政府竞争因素在其中所起的作用。第三章的主题是对地方制度竞争的比较分析,它聚焦于地方发展模式的制度比较研究。第四章对地方保护主义的分析,其中地方保护主义本身就是地方政府竞争的一些形式。第五章研究在地方政府竞争背景下我国各级政府公共服务事权的划分。第六章关注城市政府竞争、负债和市政债券的规则框架。第七章探索纵向政府竞争背景下县乡财政管理体制问题及其改革。第八章把“竞争性政府”范式进一步扩展到村民自治实践领域,把该范式转换为类似的“竞争性组织”范式(这是因为一般不把村级组织视作政府),并对之加以阐释,同时也扯下了人们心目中村级生活的“和谐面纱”,回归了村民和村级组织的自利性和竞争性,尤其是在面对基层政府时。第九章把“竞争性组织”范式应用于对全国37个村庄的调研结果的分析上。在做完了所有这些“功课”之后,第十章总括性地提出一个问题:财政联邦制是否可以成为中国地方政府竞争的秩序框架。其结论为“部分是”。这是因为,现有的财政联邦制理论在经过修正之后,只能指导我国财政体制改革,充任地方政府财政竞争的秩序框架,但无以越徂代庖,成为地方政府经济竞争和政治竞争的秩序框架。

从对我国地方政府竞争现象的分析,可以总结出如下我国地方政府竞争特点:第一,各级政府体现为“竞争性政府”(competitivegovernments)[3]第二,地方政府竞争广泛存在,既有政府之间的竞争,又有政府内部的竞争和政府内外的竞争;第三,地方政府竞争既可能在总体上增加福利,也可能损害福利;第四,在中国地方政府竞争中,地方政府表现出约束条件下的最大化倾向;第四,只有承认地方政府竞争的个中作用,才能解释各级地方政府许多偏离正式法规政策的行为;第五,需要建立和维护一个地方政府竞争的秩序框架,利用那些有利的地方政府竞争行为,避免和消除不利的地方政府竞争行为;第六,修正后的财政联邦制和市场维护型联邦制的原则可以成为很好的地方政府财政与经济竞争秩序框架。这里,当然需要明确,这些原则有别于联邦制本身。

本书的写作受到了我的好友、本丛书主编余晖研究员的鼓励和支持。对此我深表感谢。许多灵感来自于我的德国导师何梦笔教授,他现任著名的法兰克福金融与管理学院德中管理学院院长。我的部分地方政府竞争调研成果源自于何梦笔教授和李扬所长共同主持的“中国城市政府竞争与地方公共产品融资”课题(1999-2001年)研究。我作为该课题的中德项目合作协调人和课题组成员,有幸接触两位导师的渊博学识,受益匪浅。对这两位导师,我一直深怀敬意和感恩。此外,我的父母、我的爱妻和爱女均为我创造了良好的写作环境。对于这些至亲,我的感激更是难以言表。

本书的写作还有很多不足之处,请读者指正。

(注:我的专著《中国的地方政府竞争》将于2009年由浙江人民出版社出版)

 



[1]尼斯坎南 (2004): 《官僚制与公共经济学》,北京. 中国青年出版社。

[2] Breton, Albert (1996), Competitive Governments: An Economic Theoryof Politics and Public Finance, New York: Cambridge University Press.

[3] Breton, Albert (1996), Competitive Governments: An Economic Theoryof Politics and Public Finance, New York: Cambridge University Press.

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