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一叶知秋:冯兴元的博客

有关中国经济与社会发展的观察与分析

 
 
 

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关于我

冯兴元,1965年出生于浙江省,现任中国社科院农村发展研究所副研究员,中国社会科学院研究生院副教授,德国维藤大学德中管理学院研究员,九鼎公共事务研究所研究员,华人哈耶克学会成员,天则经济研究所特约研究员,九三学社中央农林委委员,九三学社北京社会与法制委员会委员,欧洲研究会会员,欧洲研究会德国分会会员,北京朝阳区政协委员,《西方现代思想丛书》共同主编,《秩序理论与经济学丛书》主编,《奥地利学派丛书》共同主编。专业方向为经济学(金融学、财政学方向)。

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诸种地方政府分析范式述评(一)  

2009-06-02 01:35:26|  分类: 读书心得 |  标签: |举报 |字号 订阅

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涉及地方政府行为、从而直接和间接涉及地方政府竞争的地方政府分析范式比较多,主要包括:“地方发展型国家” developmentalstate)范式,[1]“地方政府公司主义”(Local StateCorportism)范式,[2]“地方寻租型国家” (rent-seekingstate)范式,[3] “掠夺性国家”(predatory state)范式,[4]“保护性国家”(protectivestate)范式,“侍从主义国家” (clientilist state)范式,[5] “企业家型国家” entrepreneurialstate)范式,[6] “市场维护性联邦制” (marketpreserving federalism)范式或者“市场创造性联邦制”(market creatingfederalism)范式,[7] “威权主义国家”(authoritarianstate,或称“权威主义国家”)范式,[8]“新威权主义国家” (newauthoritarian state,或称“新权威主义国家”)范式,“竞争性政府(competititvegovernments)”范式等等(见图2)。这里,我们对上述诸多地方政府理论范式做一梳理和评述,在此基础上引入“竞争性政府”范式。

 

根据Johnson的看法,[9]具备如下特点的国家为“发展型国家”:经济民族主义,能授权官僚的政治体系,有能力的官僚体系(领航机构如日本的通产省、选定发展产业、选定最佳工具迅速发展该产业、监督被授权部门之竞争),通过银行挹注资源,公私部门合作。根据台湾学者吴玉山(Wu Yu-shan)的看法,中国大陆在经济转型过程中,其政府行为像东亚的“发展型国家”,其特征为:转型过程中国家官僚运用制度来操控转型过程,中国大陆的威权政体较能够采渐进改革,注重政治稳定,通过改变经济环境维持经济增长。他认为,中国大陆的地方政府发挥着“发展型国家”的角色,比如最初发展乡镇企业,其做法是自行承担转型成本、非按中央国家计划设计、而是自发创造和发展乡镇企业,同时在乡镇企业面临困难时,推行隐性私有化,达致预算硬约束。[10]值得注意的是,支持“发展型国家”范式的只适用于描述国家在发展个别产业、或个别地区中之行为,而不是适用于描述国家总体(marcro)特性。[11]比如有些地方的政府以强势的面目出现,但不是促进和带动地方的发展,而是对地方民众和企业具有很强的掠夺性。“发展型国家”范式也忽视了威权型国家对比宪政民主国家推行自由市场经济,是否存在更大的财富增长这一问题。[12]“发展型国家”范式的局限性也适用于“地方发展型国家”。总体上看,“发展型国家”或“地方发展型国家”范式缺乏普适性和包容性。

 

其他许多范式与“地方发展型国家”范式一样,其普适性和包容性较差。比如美国学者戴慕珍(Jean C.Oi)最早提出的 “地方政府公司主义”范式,主要强调的是中国农村一些地方的一种政府主导的增长方式(government-ledgrowth),它涉及20世纪80年代,许多农村政府通过对公共企业的公司管理和集中社区资源,引导工业的迅速发展。在这样一种政府主导的增长方式中,在其中民营化和新的民营企业的形成明显发挥着次要的作用。[13]有关这一范式的局限性,戴慕珍本人的评判是它过于静态化,因为这种政府主导增长方式或者地方国家主导的发展模式本身也在演化当中。戴在其1998年《邹平:地方政府公司主义的演化》一文,就是对地方政府公司主义的演化或者说“脱胎换骨”作了描述和分析:[14]新的范式是一种混合型的治理模式(mixed model), 而非最初的那种更为简单、更为干部中心主义的治理形式。从70年代末到90年代中期,山东省邹平县的地方工业经济规模不断扩大,市场竞争不断加剧,这侵蚀了最初的较为简单的干部对企业的直接治理形式,乡镇政府转而采用更为间接的公共企业治理形式,转而对更为重要和更为成功的企业保留更为直接的控制。只有到90年代,乡镇政府才开始对乡镇企业实行民营化。只有在90年代初,乡镇干部才日渐消除对民营企业的怀疑,由此到90年代中期完成其朝着混合模式的转换。从戴的描述可以看到“地方政府公司主义”范式在时间上的过渡性。

 

“寻租型国家”范式在我国一些地方能够体会到。根据塔洛克的定义,”寻租”(rent-seeking)指的是那种利用资源通过政治过程获得特权从而构成对他人利益的损害的行为(塔洛克,1999)。根据Pasour, “寻租”这一概念被用于描述获得或者维持财富转移支付的尝试。[15]许多公共选择学派经济学家对“寻租型国家”进行了模型化。比如尼斯卡能建构了预算最大化官僚模型,[16]布坎南构建了财政剩余最大化的利维坦型国家模型。[17]尽管在许多地方可以找到足够的证据证明那些地方的政府行为属于“寻租型国家”行为,但是公共选择学派经济学家容易被指责其规范分析太浓、价值观太强。“寻租型国家”范式过于从贬义角度看待问题,不容易包容同一政府的某些褒义做法。

 

“侍从主义国家”范式差不多是“寻租型国家”范式的一种特例。它特指寻租类型为公权占有者伺候其主要庇护者、从事权钱交易的“寻租型国家”。所谓侍从主义 (clientelism) ,是指官僚层为嘉惠其主要支持者,往往以提供较多的福利资源为代价来换取忠诚。[18]Piattoni对侍从主义和庇护(Patronage)的笼统定义为“以带有可分收益的公共决策为代价换取选票和其他类型的偏袒(partisansupport)”,并认为在这方面,“侍从主义”这一概念“隐含”了“庇护”的涵义,而且前者更具穿透力和包容性。[19]

 

掠夺型国家”范式可以看作为“寻租型国家”范式的极致。“掠夺型国家”是指公共权力执掌者依靠其强制力增收苛捐杂税收费罚款,通过增发货币推行“通货膨胀税”,通过发行大量国债把大量税收负担转嫁给未来一代人,通过侵占私产扩大自己可供支配的“公产”规模,由此强行掠夺民众的财富而增进自身福利的行为。“ 掠夺型国家”是社会力量极度弱小而无力制约国家的产物,这种国家凌驾于社会之上而获得了高度的自主性,同时靠掠夺社会财富而寄生于社会之上成为社会的沉重负担。[20]

 

杜珍(Duckett)提出的“企业家型国家”范式是对地方发展型国家范式和寻租型国家范式的替代。[21]它强调国家在经济改革过程中的有活力的、企业家型的作用。她1998年发表的著作《中国的企业家型国家》表明,在天津,许多地方政府的工商业活动是真正企业家型的,即在寻利、承担风险、具有生产性的意义上,而非在寻租、投机性或者捞取好处(profiteering)意义上。她由此拒绝了“寻租型国家”模型。[22] 杜珍的研究虽然基于详尽的调研,但另有一些发展事实表明,天津市的政府官员也有寻租的一面。比如北京市出租车市场上天津产“夏利”汽车的盛行,即可以解释为 “寻租”的结果,也可以解释为某些更高级次要员的“侍从主义”行为的结果,或者两者兼有之。此外,杜珍基本上构建了一个地方性的“仁慈性政府”。而这种地方政府是否真正存在,尤其是在天津是否存在,是值得疑问的。我国包括天津在内的各地城市化过程中农村集体土地(实际上就是农民的土地,因为集体是由有限数目的农村人口尤其是农民组成的)以低补偿的方式侵占,恰恰证明了政府的自利性。假设或者构建地方层面的“仁慈性政府”本身也是反人性的。人性当中一般既有自利的一面,又有利他的一面。

 

 温加斯特(Weingast)等提出的“市场维护性联邦制”或者“市场创造性联邦制”范式实际上对我国这样的转型国家的分权状况作了过于规范性的定性。中国的分权特征虽然基本上有利于创造或者维护市场。但是我国的分权是集权下的分权,这种分权程度往往容易被由上而下改变,即便这种改变事实上也受到地方政府对策性行为的抑制。此外,联邦制不仅意味着分权,而且更意味着对每一级次政府和每一个政府部门的限权和限政,即通过监督平衡机制。而且建立联邦制的出发点都是维护个人的基本自由和权利。这一些因素在我国是缺失的。“市场维护性联邦制”或者“市场创造性联邦制”范式只强调了政府竞争的积极一面,但没有适当考虑政府竞争的消极一面。从这一角度看,该范式有失偏颇。

 

 “威权主义国家”和“新威权主义国家”范式属于政治学的分析范式。根据Wikipedia百科全书的定义,威权主义者(authoritarian)这一术语用于描述一个对民众推行强大的、有时是压迫性的措施的组织或者国家。威权主义(authoritarianism)在程度和范围上不同于极权主义。威权主义政府或国家更少具有侵入性(intrusive),不一定以行使武力来支撑自己。新威权主义国家相较于“威权主义国家”则更具开明性,更加淡化意识形态的作用。新权威主义者在理论上援引亨廷顿的政治学说,在实践上则援引韩国等国家在“二战”后通过专家治国促使经济腾飞并在此基础上进行民主化的发展策略,认为中国现在面临着同样的问题。在此诊断基础上,新权威主义者认为,中国的政治民主化必需以经济市场化为前提,而中国的经济市场化只能在(威权主义国家的)集权下才可以加速发展。其结论是,中国需要(威权主义)政府的权威和集权。[23] 威权主义国家”或者“新威权主义国家”范式的问题是,它只强调了“威权主义”和“新威权主义”的积极一面,但忽视了其消极一面;美化和放大了“威权”所可能带来的收益,但淡化和回避了“威权”所带来的成本。在公权缺乏制约的条件下,威权主义者所带来的成本既可能大于收益,也可能小于收益。另外“威权主义国家”范式很容易把经济市场化和自由化(经济自由主义)带来的巨大成就当做“威权主义国家”自身的成就。“威权主义国家”或者“新威权主义国家”范式仍然是一个静态化的范式,难以反映威权主义国家或者新威权主义国家自身的转型过程及其意蕴、市民社会壮大后所发挥的潜在力量以及市场体系完善之后作为自发秩序所发挥的越来越大的力量。

 


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