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一叶知秋:冯兴元的博客

有关中国经济与社会发展的观察与分析

 
 
 

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关于我

冯兴元,1965年出生于浙江省,现任中国社科院农村发展研究所副研究员,中国社会科学院研究生院副教授,德国维藤大学德中管理学院研究员,九鼎公共事务研究所研究员,华人哈耶克学会成员,天则经济研究所特约研究员,九三学社中央农林委委员,九三学社北京社会与法制委员会委员,欧洲研究会会员,欧洲研究会德国分会会员,北京朝阳区政协委员,《西方现代思想丛书》共同主编,《秩序理论与经济学丛书》主编,《奥地利学派丛书》共同主编。专业方向为经济学(金融学、财政学方向)。

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“省管县”和“扩权强县”都需要健全地方基层民主制度  

2009-03-09 21:42:30|  分类: 财税体制改革专栏 |  标签: |举报 |字号 订阅

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1994年分税制财政管理体制改革根据《国务院关于实行分税制财政管理体制的决定》([1993]国发第85号,下称“决定”)进行的,主要确定了中央与省级政府之间的财政关系。它没有具体规定省以下的财政管理体制,而只是笼统规定由各省根据“决定”制定对所属市、县的财政管理体制。与此相应,1994年以来各省进行了省以下财政管理体制改革。在改革之初,除了浙江省继续推行“省管县”财政管理体制之外,其他各省一般采取“下管一级”的原则,自上而下逐级确立“省管市”、“市管县”的财政管理模式。这样在具体操作上,按照对县财政管理体制的上级行政管理级次的不同,全国在1994年后可以区分两种主要的对县财政管理体制:其一为省直接对县财政管理体制,即“省管县”财政管理体制;其二为市对县财政管理体制,即“市管县”财政管理体制。

“省管县”财政管理体制,主要就是指在财政收支划分、预算资金调度、财政年终结算等方面,由省直接分配下达到县,县财政和市本级财政一样直接同省财政挂钩。与此相反,所谓“市管县”体制,是指在行政和财政管理方面,把同一经济区内的一些县()划归中心城市进行管理,从而使得中心城市实际上成为由省直接领导的一级地方政权。“省管县”曾是新中国成立后一直实行的财政制度,但在1994年实行分税制后,只有浙江省把“省管县”延续了下来,其他省放弃原来的做法,改行“省管市、市管县”财政管理体制模式。

1994年开始逐级确立“省管市”、“市管县”的财政管理模式,实际上总体上增设了政府间财政管理体制的级次。级次越多,县乡级政府受到的体制约束就越多。“市管县”财政管理体制在很多地区均存在着这种体制不顺问题:一是在“市管县”财政管理体制下,大部分地市参与共享县的财政收入,也就是集中部分县的财力,而其中又有一部分地市并没有向县级财政提供对等的财政支持或者行政支持,同时整个管理效率由于政府管理级次的增多而下降,甚至一些地市级政府的行政干预或者不作为成为一些县继续发展、与地市平等竞争的障碍,比如苏州市下辖的一些县级市政府就遇到这方面的问题; 二是地市政府往往“事务往下压,财权往上收”,导致基层政府运行不稳定。 “省管县”财政管理体制的优点是:一是淡化地、市一级政府的财政职能,实行“省管县”,相应减少了市级中间管理环节,有效地避免管理效率的递减;二是这种体制还避免了市与县在发展空间的竞争中可能出现的“以大压小”情况,保障了县域经济的发展空间。比如,浙江的“省管县”财政体制,是在财政收支划分、专项拨款、预算资金调度、财政年终结算等方面,由省直接分配下达到除计划单列市外的63个县(含县级市)、市,县、市财政都直接同省财政挂钩,两者在财政体制上没有结算关系。

 “市管县”问题问题和“省管县”的优先成为我国近年来推行“省管县”财政体制改革或者“扩权强县”改革的原因。全国多数县总体上赞成“省管县”财政管理体制改革。不过,全国采取“市管县”的地区中,仍然有部分县级政府从地市级政府获得的财政和行政支持多于其付出的遵从成本(包括被集中的财政收入),这些县往往反对推行“省管县”或“扩权强县”改革。比如,据笔者调查,广西南宁市下一些较贫困县,每年从市级财政获得比较可观的转移支付;江苏省溧阳市经济上业已比较发达,不过由于其辖内存在革命老区而从地级市常州市获得可观的财政支持。无论是南宁市辖内那些贫困县,还是总体上经济已经较为发达的溧阳市,均反对推行“省管县”财政管理体制改革。

2002年,安徽、湖北等省在财政体制等方面试行“省管县”改革。截止20076月,全国已经有18个省试点“省管县”行政管理体制,其中包括“省管县”财政管理体制。外加4个直辖市本来就是这种“省管县”体制(因其不设地市级行政级次),共有22个省市自治区实行了“省管县”体制。目前,越来越多的省份进行了“省管县”财政管理体制改革。

我国近年来在实施上述“扩权强县”试点改革。其主要内容是下放经济管理权,省对县的财政进行直管,实行省县二级财政体制,但仍维持市对县的行政领导地位。其实质仍然是上述“省管县”财政管理体制,比如2007年,四川省对安岳县(归属于地级市资阳市管辖)实行“扩权强县”试点改革,包括了实施“省管县”财政管理体制试点改革的内容。此外,“扩权强县”试点也在业已实施“省管县”的省份实行。四川省直接对安岳县及其所在地级市资阳市实行统一的分税制财政管理体制,确保既得利益,实施增量调控。从200711日起,除中央、四川省按财政体制参与安岳县的税收分享外,所在资阳市不再参与安岳县税收分享。

在具体操作中,“扩权强县”试点体制有着如下优点:一是有利于减少政府管理的层级数目,精简政府管理程序,减少甚至消除地级市政府对县的控制和干预,以及对县的财力集中;二是有利于经济区域发挥区域一体化作用,而不是强化地市作为行政区域的整合甚至压制作用。不过,“扩权强县”还存在着一系列问题(张占斌):一是地级市对扩权县的支持力度减弱。许多地级市本来对其所管辖县一方面集中部分财力,同时对其中一部分落后县提供一些资金支持。在推行“扩权强县”后,地级市对这部分扩权县减少了资金支持。比如在财政配套资金问题上,对于一些已经审批的项目,省里资金下来了,要求地级市配套的部分没有到位,而省里又无直补政策,这样就给一些比较落后的县()发展带来很大资金制约。二是省直土地、金融、工商、税务等垂直管理部门各自自成一体,在扩权政策中难以对县放权。这些部门对当地经济发展具有举足轻重的影响,但他们各自都有自上而下的一套行政体制和管理体制,扩权政策在这种既成的权力架构面前无能为力。三是扩权县事实上与原来隶属的地级市管理难以完全脱钩(比如县政府的主要人事管理权可能仍由地市级政府掌握),催生了与原来地级市的矛盾,容易出现省和地市“两个婆婆”的问题,两者均需要县级政府同时应对。四是“扩权强县”后省级政府同时面对这么多县,其监督管理能力需要加强,比如在地区一级需要引入作为省政府派出机构的“地区公署”,但这方面工作没有得到加强。

无论是“省管县”、“市管县”还是“扩权强县”改革,都属于自上而下管理下级政府的体制。而“省管县”、“扩权强县”改革只是对这种自上而下的管理体制的改进。不可能通过这种改革根除与自上而下的行政管理方式对应的一些问题。其中最严重的问题是上级政府面对下级政府的信息不对称问题。因此,还需要健全地方基层民主制度来协助克服这方面的问题。

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