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一叶知秋:冯兴元的博客

有关中国经济与社会发展的观察与分析

 
 
 

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关于我

冯兴元,1965年出生于浙江省,现任中国社科院农村发展研究所副研究员,中国社会科学院研究生院副教授,德国维藤大学德中管理学院研究员,九鼎公共事务研究所研究员,华人哈耶克学会成员,天则经济研究所特约研究员,九三学社中央农林委委员,九三学社北京社会与法制委员会委员,欧洲研究会会员,欧洲研究会德国分会会员,北京朝阳区政协委员,《西方现代思想丛书》共同主编,《秩序理论与经济学丛书》主编,《奥地利学派丛书》共同主编。专业方向为经济学(金融学、财政学方向)。

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论预算程序与预算透明度问题  

2009-03-03 12:48:00|  分类: 财税体制改革专栏 |  标签: |举报 |字号 订阅

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    我们的预算法最初叫作《国家预算管理条例》,是1991年发布,1994年废止的。现在的预算法是1994年通过,199511正式实施的。另外,199511月国务院常务会通过了预算法的实施条例,实施条例是国务院行政部门搞的。预算法出台的背景是94年搞了分税制的财政体制改革,主要从收入方面确定了中央和地方的分税制的关系,与之相适应的我们出台了第一部关于预算管理的基本法。这部预算法有何特点?我们规定的是国家一级政府一级预算,所以我们有五级政府就有五级预算,不具备设立预算条件的乡可以不设立预算,我们反过来看现在很多地方搞的乡财县代管,从法律上说的话,还是不违背法律的。因为行政部门可以说这些乡比较落后,不作为独立预算层级,从法律上是讲得通的。关键的问题在于行政主导,我们的财政管理体制是行政主导的。美国大法官马歇尔讲过,税收的权力是事关毁灭的权力,就是说财税体制的背后就是一个权力体制,预算的真正属性是政治,是权力。核心的基本的权力是不应该从立法部门转移给行政部门的,而中国恰恰是财政管理体制由行政部门主导和控制。预算法里面规定了由行政部门来管这一摊事情。这也就是说立法部门把最基本的权力都放弃了,这是不对的。具体怎么规定的呢?预算法规定了中央预算与地方预算在有关收入和支出项目的划分方法。按照预算法,收支项目按中央和地方之间的划分,地方向中央上缴的收入、中央对地方返还或者给予补助的具体办法由国务院规定,报全国人民代表大会常务委员会备案。

财政管理的权力已经被行政部门占有,相当于保姆或者管家本来是执行的角色,是做一些家务的,而主人现在写了授权证书,说家里钱怎么花,都由我家保姆或者管家负责,这就是本末倒置了,现实中基本的财权是不可能交给保姆或管家的。再看看国务院出台的预算法实施条例里面是怎么规定的。按此,分税制财政管理体制的内容和实施办法,按照国务院的有关规定执行。这里面更加明确了分税制的财政管理体制,税收怎么划分,一部分是中央税、一部分是地方税,一部分是共享税。共享税就是税收在中央和省之间分配,但由国务院的有关规定来分配,很明显是人大法律授权由行政主导的财政管理体制。再看行政主导的特色体现在预算法的哪些其他方面?比如说预算收入应当进行统筹安排使用是没有问题的,但确需设立专用基金的要由国务院批准,预算外资金的管理办法由国务院另行规定。一个是专用基金项目,一个是预算外资金管理都是行政控制的。第三个是地方政府发债的权力。预算法规定,一般来说地方政府不允许发债,但是国务院可以另行规定,或者是法律可以另行规定。

我们的预算分中央预算和地方预算,预算法里写了地方预算,把省、自治区、直辖市,省以下的地级市、县乡的预算纳入地方总预算。省和省以下的各级政府预算加起来的概念叫地方总预算。在我国的财政体制里面可以看到有一种准联邦制的架构,省级非常重要。税收也是一样。国税局是中央一级负责税收工作的部门,地税局是省一级负责税收工作的,省很重要的。这就涉及到有些上缴返还和补助都是中央行政主导的,而不是法律上明确的收入划分。我们中央预算、地方预算划分的具体情况没有写入到法律里面。93年起草的分税制改革的文件,94年按此推行的分税制改革,都是以国务院的文件形式实施下去的。我刚才讲的是,这本来触及最基本的财政法律法规。财政体制应该是核心的权力,不应该让行政部门来主导控制的。如果这样做,相当于行政部门总体上属于坐收坐支,“收支一条线”。在上述情况下,应该是由法律来明确分税制财政体制的内容,而不是游离于法律之外由行政条例执行,那是不行的。可以说,行政主导的“分税制财政管理体制”容易随意改变分税的内容,不属于真正意义上的“分税制”。因为没有真正从法律角度分税。收入划分权力仍然在上级财政部门。

    我们这种体制和结构下,中央政府基本上占有主导权。在划分中央和地方财政管理体制方面,中央政府有主导权,到省级,我们的预算法、执行实施条例里面规定,省以下的分税制由各省具体的制定,真正的做法就是上行下效,中央有针对地方的主导权,就不断的变换,改变税收分配结构,把主要的税种纳入自己的篮子,比如消费税100%,增值税75%归中央,进口产品消费税和增值税全部归中央,2006年近5000亿。个人所得税和企业所得税,本来是地方税,中央发现所得税增长非常快,就变成了共享税。国务院财政部又发条例规定,如果一个新设企业,企业所得税就归国税征收,到后来出现很多的纠纷,包括双重征税,因为稍微大一点的企业或者集团公司,企业可以在原来的地方税务局纳税,但有些企业新建了一个部门或者一个企业,就可能要两家都找上门来征税。同理,省对市、市对县都是一样的道理,上级存在一定的主导性。但下一级政府不是完全被动的,而是采取一些对策性的行为。如果上级政府要抽取的集中收入比较高的话,下级政府会叫苦没有钱做这个事情做那个事情,上级政府不得不增加各种补助,或者是转移支付,比如专项转移支付和一般性转移支付。

预算法里面本身没有规定省及省以下各级政府的分税内容,也没有规定各级政府的事权和支出权,98年以后中国增加了财政支出的管理,出现很多试点,比如零基预算、部门预算、国库集中管理等,我估计有一些以后要写入修订的预算法里面。省、市、县的分税财政体制怎么做的呢,他们一般是中央已经通过对省的分税制财政体制,省政府还要对地市、县里面切取一块,中央切一块,省政府切一块,如果地市级政府还管县的话,推行市管县的财政体制,地市也要提取一块县级单位的收入。有些县比较穷,除了中央、省之外,地市也许会提供一部分转移支付。或者有的县里面本身有一些特点,比如江苏省溧阳市不穷,但那里有一个新四军的总部,是革命老区,常州市就给他提供几千万的专项转移支付。现在搞省管县财政体制改革,或者是扩权强县的改革,有一些获得转移支付额比较大的就反对推行省直管县的改革。但发现自己受到地市级政府制衡比较大的县,就想推行省直管县的改革,比如说江苏省张家港早就想成为一个副地级市,它现在是县级市,但这个县级市的财力非常大,2007年地方一般预算收入83.98亿元,全口径财政收入194.58亿元。但是张家港县级单位属于苏州市管,苏州是地级市,在争项目、政策方面经常会吃亏。张家口就有保税区,省级的开发区,在财政上与苏州的竞争更厉害,至于苏州能够为它提供什么所谓的服务,则是很少的,这样的县就要推行改革。比如苏州市在94年以后,在征税方面从张家港切走4%,剩下25%属于地方。省拿走一部分,苏州市还拿走一部分,可以看到增加了一个级次就多切走一块,如果采取市管县的话,对有些县市很不利的,因为各级政府都想多抽取一块,除非这个县本来很穷,本来就需要提供转移支付。

    上至中央,下至地市县的政府都保留改变收入分配的权力,占据收入的主导权,上级政府都想改变收入结构,并控制部分可支配收入的转移支付,其实专项转移支付是最黑的,背后就是一个个人或者部门的控制权。很多专项转移支付的控制权就是腐败的根源。农业部或其他几乎所有的部门都有专项基金,财政部自己还有作为财政单位不应该实施的项目,但是还管农业综合开发,这是不对的,因为其他专业部委应该更有能力搞农业综合开发。发改委的每个部门都有专项基金。设立一个基金,在经济学里讲就是设立一个“租”,叫“设租”,说白了就是利益。现在大量的地方政府跑部钱进,就是跟我们的行政主导的财政分配体制有关。大量的资源集中在行政部门,这些资源都是脱离于法律控制的,人大是没有办法控制的。在这种情况下,去年年底4万亿刺激经济计划推出以后,今年追加的1000亿元中央投入必须在40天内到位,即每天要审批大量的投资项目。如果从信息对称角度来说,这个问题是不可能解决的。信息不对称问题很严重,我们的集中权力体制在财政体制里面很明显,财政权力集中的体制的最大问题就是信息不对称,中央不能了解地方公民、地方居民的偏好,也不了解地方政府的偏好。如果由中央政府来提供地方的公共产品与服务,要么提供多了,要么提供少了,恰恰提供到不多不少的,等于是子弹对子弹对射,能够打中很难的。中央政府、上级政府解决不了偏好问题,这个偏好的取向,恰恰是民主财政的核心,就是要考虑到面向辖区内居民、公民的偏好和需求来提供公共产品与服务。

    在收入划分的过程中,上下级政府均重视维护双方的既得利益格局,上级政府在未来收入增量上考虑更多的集中下级政府的收入,一个是收入上尽量集中,支出方面尽量转嫁给下级政府。我们看到的这个图表显示的是04年各级政府本级一般预算收入的百分比,看后面五列,中央省级地级县级乡镇级,我们看最后的本年收入合计,中央收入56.4%,就是本级收入,省县乡地级都是比较低的,省级11%,地市级15%,县级12%,乡镇级6%,加起来的话才是43.6%。而支出、转移支付以后各级政府到底支出了多少,中央27.7%,原来是56.4%,转移支付以后,把税收返还、上缴的各方面算完以后,中央本级支出是27.7%,就是大量的转移到了地方政府,省级19%,地市级21%,县级25%,原来县级是10%,乡镇是7.5%,原来6%。根据国际上的定义,如果地方财政支出比例特别高表示分权大,这条规则是不适应中国的。国外各级政府的支出是和其所提供的各级公共服务挂钩的。而且有一大块社会保障支出不是地方政府负担的。从我的分析看,中国是权力集中的财政体制。收入权集中了,让哪个地区的哪一级地方政府多花少花,都是上级政府说了算。只看地方政府支出比率这一条的话,中国是世界上最分权的财政体制了,所以有个国际组织在中国写了一本书,说中国是财政分权最高的国家就闹笑话了。这实际上是混淆了事实。用一个国际上通行的概念不能描述中国的问题的,中国有大量的正式制度和正式规则,也有大量的非正式的制度跟非正式规则,我们也叫潜规则。通过文本分析来看中国财政体制是权力非常集中的制度。由于中央地方之间存在博弈,而行政又是主导,立法部门主动的让出权力交给行政部门,造成了上级部门有主导权,下级部门就搞对策,造成中国财政收入分配体制非常的混乱,不透明,很复杂。在中国研究财政的没有几个是专家,本来研究中国财政体制的人就不多,真正的专家更是少而少之。

我们再看看四川省AY县的这张2005年收入状况表格。增值税,省拿走35%、县拿走65%,地市级没有参加分配,因为AY县的人口是150万,是农业大县,属于放权强县的试点县,增值税是省直管县的事情,地市级就不参与分配了。农业特产税取消了,屠宰税取消了。地市级参加的分税,就是专项收入里面的排污费15%。估计涉及到有些排污还是由地级市参与处理的。第二是税收的增量返还,消费税返还,企业所得税返还,个人所得税返还,收入超激素增长部分也涉及到返还。AY县财政收入的结构,首先是地方的一般预算,地方自己留下的收入,各项税收合计,农业税是0,那个时候已经取消农业税了,然后国有资产经营收益很低,才500多万,行政性收费收入2千多万,这个地方行政性收入是最大的收入,150万人口达到8800万。农业税取消了,原来2004年有1800多万元,但是取消掉以后就是0,这样行政性收费收入变成第一位。加上刚才讲的地方性的一般预算收入,加上中央级收入,就是中央拿走的部分4900--中央拿走地方收入的二分之一。省级还有2600万。地方一般预算收入总计8800万,。县级基金收入,预算外收入还有一些,跟刚才8800万是差不多的,从比例上来说,县级的预算外收入为地方一般预算收入的80%90%。转移支付相反是巨额的:有一项是中央和省的补助收入,中央和省返回的收入,返回加补助的收入5.9亿。从这里看,我们的财政体制已经非常扭曲了,大量的依靠中央跟省的转移支付,而一个健全的地方财政体制,要跟人一样的有一定的自立性,外部和上级的援助,应是辅助性的作用。从AY县的例子,我们看到财政体制扭曲的非常明显,自己只有8000多万收入,需要外部给6亿。有些税源是损失掉或者不允许开征的,比如原来的农业税取消了,而这个县恰恰是农业大县,有大量的农产品。

预算法的法律责任规定,预算法是一部法律,但对政府违法行为都只是行政处分,要求政府官员承担行政责任或者得到行政处分,第75条说隐瞒预算收入,或者应该在预算内支出的款项,转为预算内支出的要纠正,所以政府官员的很多犯罪跟我们法律规定有关。如果怎么犯罪都只是行政处分的话,就没有制约作用了。

    预算监督审查包括预算、决算草案的编制和审批,而现在基本上只有审查、审批这块,还只是一个形式,因为缺乏可实施性。制度经济学里面讲制度必须具备可实施性,但这种制度是不可实施的。现在尽管有规定,人大或者是人大常委会可以审查批准之类的,但如果我是人大代表,你给我十大页的预决算报告草稿,我什么也做不了,要么弃权,要么反对,要么赞成,都是大数字是没有用的。预算法如果再不对预算作详细数据的规定,我们的财政部或者国务院递交十七八页的预决算报告审查批准是没有效果的,审批的权力等于没有权力。当然我们还是要肯定进步的,去年的预决算报告比以前要好,比如画了几个图,大概有四五个,大家可以看新华网上发布的内容。有人说我们的人大代表基本上看不懂财政数据,比如演员不一定看得懂,没必要写这么详细,这个理由是不成立的,关键看你想不想让人家看懂。预算时间安排也是一个问题,法律规定我们的预算年度是111231,国务院每年1110日前下达下一年预算的草案指示,然后中央的预算是1210以前报财政部,地方的省一级的是下年的110报财政部。可以看到后面时间很短财政部可能根本来不及审核。你看美国的联邦预算就知道它是一本厚厚的书,网上也可以查到,内容非常详细,编制大概需要9个月,而审批时间是18个月。如果财政部真正要做好工作,能够让人大的一些专委会审查批准、审查预算的话,两三个月时间是根本不够的。美国国会的预算局,是一个很庞大的机构,很多专业人员在里面运作,美国政府部门编制预算的时候要考虑到国会那边,因为那边力量很强,要搞鬼很容易被识破,所以他们就会自我约束做好预算编制工作。这不仅是制度上的制衡,更是技术上的制衡。现在人大想推动预算法的改革,财政部有人说预算法规定得太严格了,超收收入也是游离于人大监督范围。超收收入处理的国际经验是使用上的审批制,大部分用于弥补赤字,我们的超收收入是预算收入时候写了多少收入,实际上决算的时候多少收入,这个差额就是超收。我们的超收收入全部用于追加支出,每年底突发突击性的花钱。总的来说,现在预算资金使用上缺乏知情权,缺乏透明度,公民的参与度很低,这些都是以后是需要改进的地方,谢谢大家。

 

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