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一叶知秋:冯兴元的博客

有关中国经济与社会发展的观察与分析

 
 
 

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关于我

冯兴元,1965年出生于浙江省,现任中国社科院农村发展研究所副研究员,中国社会科学院研究生院副教授,德国维藤大学德中管理学院研究员,九鼎公共事务研究所研究员,华人哈耶克学会成员,天则经济研究所特约研究员,九三学社中央农林委委员,九三学社北京社会与法制委员会委员,欧洲研究会会员,欧洲研究会德国分会会员,北京朝阳区政协委员,《西方现代思想丛书》共同主编,《秩序理论与经济学丛书》主编,《奥地利学派丛书》共同主编。专业方向为经济学(金融学、财政学方向)。

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地方基层治理要有更多的制度创新  

2007-06-24 15:27:47|  分类: 时事评论 |  标签: |举报 |字号 订阅

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     在我国城乡基层社区治理当中往往会遇到委托-代理问题。比如城市社区业主会与物业公司之间就容易发生这类问题。两者之间往往存在信息不对称。这时,作为代理人的物业公司往往比作为委托人的业主有着更多的信息优势。当前者为了自身利益而违背后者的意旨和委托滥用这种信息优势时,就出现了代理人败德问题。村民会议和村民委员会之间也常常会出现这类问题。村民委员会主任是村子里的行政“执行总裁”,但村民会议则属于“决策者”和“股东”,村民代表则属于经过村民会议授权的“决策者”、“股东代表”,或者“董事”,但村民委员会主任往往越俎代庖,取后者而代之,擅自作出本来属于后者权限范围的决策。比如村民委员会未经村民会议或者村民代表同意即转卖集体土地,就属于此类情况。委托-代理问题也同样出现在我们许多城市和乡镇的治理中。地方基层治理过程中的这类问题,实际上类似于企业管理中经理层架空董事会或者股东造成的“内部人控制”问题。

基层治理需要一些制度创新。我国在这方面有一些制度创新。我国新近出台的《物权法》,规定了业主大会和业主委员会的决策权,就是一大基层社区治理方面的制度创新。河北青县许多村庄时兴设置村民代表会议主席一职,从而使得村民作为委托人和决策者的权利落到实处。这也是一大制度创新。

同样,县乡级治理当中,也需要制度创新。据说浙江温岭已经在试点公布全部财政预算收支,增加政府预算透明度。最近国务院务院已正式批准重庆市和成都市设立全国统筹城乡综合配套改革试验区,也就是建立“新特区”。这两个案例也都是制度创新。

但是地方基层治理制度创新还不足,我们却需要更多的制度创新。单一地方基层治理模式属于制度垄断,容易造成无谓的交易成本和福利损失。多种地方基层治理模式则有利于制度竞争,制度竞争又有利于我们发现和利用更好的地方基层治理制度。制度竞争和制度创新可以打破单一的地方基层治理制度模式,引入多元模式。此外,地方基层治理制度一般只涉及到地方基层公共事务的管理和决策,其中包括相应经费的筹集和支出,地方公共产品与服务的提供。所以,地方基层,无论是否搞地方自治,均与国家的权力分化问题风马牛不相及。

我国地方基层治理制度创新需要采取兼容并蓄的态度。此所谓“他山之石,可以攻玉”。比如,美国主要推行三类市镇治理模式,其中包括“委员会制”,“市/镇长-理事会制”和“理事会-经理制”。此外在美国新英格兰地区,还流行镇会议制。在美国的市镇治理模式中,最令我着迷的是“理事会-经理制”。这是因为这一治理模式能够克服我国地方基层治理中许多委托-代理问题。

“理事会-经理制”的一般运作特点是:在一个城市或者镇,民众选举出一个小型市镇理事会,由后者负责对每年的预算收支以及其他重大事务做出决策;同时由后者雇用一位市镇经理来负责执行这些决策、管理市镇事务。经理负责筹划预算,监督大部分下属部门。一般来说没有任期限制,属于合同制“最高级打工仔”,只要理事会对其工作满意,就可以一直干下去。“理事会-经理制”也会出现委托-代理问题,如市镇经理“内部人控制”问题。但是,这种情况下理事会可以解聘市镇经理。这也与公司治理中董事会或者股东按照一定程序解聘经理的情况一致。正因为这样,我今年五月份访问美国麻省水镇(Watertown)期间,发现作为代理人的镇经理先生在2007/2008年度理事会预算审核会议上,对作为决策者和直接委托人的镇理事会,尤其是理事会主席,始终保持十分谦恭的态度。

我到麻省水镇是为了专程调查那里的“理事会-经理制”运作情况。水镇离麻省首府波士顿只有6英里之遥,因著名的查理河流经该镇而得名,共有3.3万人口。水镇其实就是一个城市,但是当地人习惯了镇的称呼,不愿意通过特定的程序改制为城市。而且,在美国镇与市本来就是平级,改称城市不会带来特别的好处。水镇理事会共有9名理事(town councilors),每2年改选一次。由镇理事会聘用镇经理。水镇自治章程是理事会和镇经理所应尊奉的“圣经”。按照水镇经理的看法,市镇经理聘任制较之于民选市镇长制的优点是,民选的市镇长不一定有专业管理能力来处理市镇中复杂多样的问题,而雇佣的“市镇经理”则比有专业管理能力,否则必然会被经理市场所淘汰。对于这一点,我个人认为很有道理,这绝无“王婆卖瓜,自卖自夸”之嫌。

如果把“理事会=经理制”用到我国,那么在村庄级次,相当于村民代表会议常设化,村民委员会主任通过聘用产生,而在乡镇一级,人民代表大会发挥决策作用,乡镇长作为乡镇经理通过聘用产生。这类地方基层治理制度创新倾向于给我国的基层治理带来新的面貌。我国的地方基层治理要借鉴上述“理事会-经理制”和其他更多的经验,同时要吸取教训。要兼容并蓄,胸怀广阔。要古为今用,洋为中用。只有这样,基层官员才能更好地面向百姓的需求提供相应的公共产品与服务。

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