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一叶知秋:冯兴元的博客

有关中国经济与社会发展的观察与分析

 
 
 

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关于我

冯兴元,1965年出生于浙江省,现任中国社科院农村发展研究所副研究员,中国社会科学院研究生院副教授,德国维藤大学德中管理学院研究员,九鼎公共事务研究所研究员,华人哈耶克学会成员,天则经济研究所特约研究员,九三学社中央农林委委员,九三学社北京社会与法制委员会委员,欧洲研究会会员,欧洲研究会德国分会会员,北京朝阳区政协委员,《西方现代思想丛书》共同主编,《秩序理论与经济学丛书》主编,《奥地利学派丛书》共同主编。专业方向为经济学(金融学、财政学方向)。

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我们需要建立什么样的城乡最低生活保障制度?  

2007-01-07 18:28:52|  分类: 时事评论 |  标签: |举报 |字号 订阅

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冯兴元 王静 费珉

2006年12月22-23日举行的中央农村工作会议首次明确提出,要积极探索建立覆盖城乡居民的社会保障体系,在全国范围建立农村最低生活保障制度,鼓励已建立制度的地区完善制度,支持未建立制度的地区建立制度。而在此前,2006年10月11日的《中共中央关于构建社会主义和谐社会若干重大问题的决定》才初步提出“要逐步建立农村最低生活保障制度”。

我国最早实施居民最低生活保障制度的地方要数上海市。该市从1993年就开始实施城市居民最低生活保障制度。对家庭月人均收入低于120元的城市居民进行救助,保障方式分现金和实物(粮、油、糖等)两种,保障对象达到7.5万人,取得了较好的社会效果。在民政部的推动下,截至1999年9月,城镇居民最低生活保障制度在全国所有总计2306个市镇均告建立。与城镇相比,虽然农村最低生活保障体系建设试点始于1994年的山西、山东、上海、浙江、河北、湖南、广东等省,但我国农村最低生活保障体系的大规模建立仍然任重而道远。截至2006年9月,全国有19个省1222万农村居民得到了最低生活保障,717万人得到了特困生活救助。与此对照,截至2005年底,按照农村人均年纯收入在85美元或683元以下的标准,全国农村没有解决温饱的绝对贫困人口还有2365万人;按照农村人均年纯收入在684-944元之间的标准,相对贫困人口还有4067万人。这两项加起来总计6432万人。如果据世界银行估算,目前我国的贫困发生率已在10%以下(按照购买力平价每天消费在1美元以内的标准)。按照通常对最低生活保障来理解,不仅我国自身所衡量的全国农村绝对和相对收入人口,而且是世界银行所衡量的我国全部城乡贫困人口,其收入水平均不足于维持一个有尊严的生活,均属于应予以提供最低生活保障的人口。

值得注意的是,我国城镇最低生活保障标准和农村是不一样的。比如在四川省农业大县安岳县,2006年城镇最低生活保障标准为每人每月135元,而农村最低生活保障标准为每人每月50元。北京市丰台区城镇低保标准为300元,农村居民低保标准为每月210元。很明显,各地最低生活成本和城乡人均收入水平差距也很不一样。看来,政策层面搞一个全国统一标准的城乡最低生活保障体系是成问题的。各地按照自身的条件成立或者完善城乡最低生活保障体系,全国实现百分之百的覆盖面,同时各级政府承诺各自承担的份额,那是比较现实的。

再进一步看,如果我们仔细观察各国的社会保障制度,那么以最低生活保障制度为名称或者类似名称的制度在国外并常见。法国属于国家干预主义色彩严重的国家,那里存在类似制度,称为“RMI”,原义为“最低融入收入”。但绝大多数国家都没有类似这种称呼的制度。很多发达国家其实是以向低收入者提供各种各样救济的形式保障这些低收入者的最低或者较高生活水平。比如提供住房补贴,购物券,医疗救济等等。而且这些生活保障标准有时是相当高的。根据加拿大弗雷泽研究所的计算,2003年全世界经济自由度最高(也是人均收入最高)的四分之一国家组别,其最贫困的十分之一人口组别的年人均收入达到6519美元。这一数字就反映了这一点。我国迄今为止还有非常重要的“五保户”制度,那是极低标准的制度。

多数国家采取多种救济形式,但不合用多种救济形式与最低生活保障制度的组合,是有其一定道理的。这是因为落实到单个人头上,救济价值总额很可能很高。这容易造成有劳动能力的低保人员不工作反而比去工作更划算,也就是造成了工作者与不工作者的相对收入结构的扭曲。这种情况在我国也存在。比如根据调查,北京朝阳区在劳动年龄内有劳动能力的低保人数5194人,占劳动年龄内享受低保人数的61.96%。这些劳动年龄内有劳动能力的低保未就业人员中,无合理原因而未就业的低保人员比例占54.2%,67%不工作时间长达三年以上。可以作一测算,北京市朝阳区城镇和农村低保标准月人均300元,最低工资标准580元/月。如果三口之家全额吃低保,按分类救助政策计算则要补助970元/月(一人享受粮油帮困40元和孩子低保上浮10%),假设家庭成员中一人找到工作,其收入1000元,按现行政策扣除280元就业奖励,该家庭应享受差额低保250元,实际收入只增加280元,若除去上下班车费、饭费,所剩下的钱可能还没有就业前多。如果月工资低于970元等于没有增加收入。再加上低保对象享受的医疗补助、学费减免、节假日补助、房租供暖费减免、有线电视减免、车月票补贴以及廉租房制度等政策性补助,“低保”相对于其“就业”就更为划算了。这种相对收入扭曲致使有劳动能力而不愿就业的“低保户”较为普遍,形成养懒汉的现象。

对于如何解决救济和补助形式五花八门、缺乏透明度问题,著名诺贝尔经济学奖得主弗里德曼就提出一个“负所得税”方案,建议用“负所得税”来取代各种各样的救济和补贴。所谓“负所得税”,就是政府对收入未达到规定水平的家庭的所得补助,其补助额就是所规定人均收入水平与该家庭人均收入之间的差额。之所以称“负所得税”,是因为一般的“正”所得税是政府对家庭所得的征税,而“负所得税”则是政府对家庭的反向支付。弗里德曼的方案无疑就是最低生活保障方案。但是,这里应该注意到,弗里德曼的方案也同样摒弃了多种救济形式与最低生活保障制度的组合。

因此,我们有必要注意最低生活保障制度不要造成相对收入扭曲问题。此外,还应该注意,最低生活保障制度作为一种救济,有别于扶贫。救济是一种社会福利方面对弱势群体的收入或者生活扶助。而扶贫则是与市场兼容的,是对可扶持者提高自身经济和收入能力的扶持和促进。后者的手段包括小额信贷,培训,农田水利工程建设,村庄基础设施建设等等。从这一角度看,国务院扶贫办当前所言“救济式扶贫”是一种概念混淆和原则错误,应予纠正。最后,有些保障措施完全是法律规定的“应得权利”(entitlement),比如基础教育。在越是公共教育资源缺乏的地方,像每一个学龄子女获得一张“教育券”的做法,既可以解决财政资金,又可以促进公立学校内部以及公立和私立学校之间的竞争。浙江省大兴县就做到了这一点。这种做法既不是救济,也不是扶贫,而是对包括对低收入家庭学龄子女在内的所有学龄子女的“赋权”(empowerment)。因此,最低生活保障制度作为社会经济总体秩序中的一个子秩序,需要和各种其他子秩序相互兼容,以最大程度地兴其利害,去其弊。

北京,2006年12月23日。

 

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